论文标题：Beyond Borders: Uncertainty in Supragovernmental Tax Enforcement and Corporate Investment

中文标题：超越国界：超政府组织税收执法的不确定性与公司投资

原文来源：Zackery D. Fox, Martin Jacob, Jaron H. Wilde, Ryan J. Wilson. 2022. “Beyond Borders: Uncertainty in Supragovernmental Tax Enforcement and Corporate Investment”. The Accounting Review, 97(6): 233–261. 

供稿：童林辰

封面图片来源：Pexels

编者按

不同于以往关于本国税率变动和税收优惠对投资影响的研究，文章研究了国际税收环境中，在税收政策没有改变的情况下超政府组织未来税收执法不确定性增加对外来跨国公司投资的影响，丰富了税收与投资、不确定性与投资之间关系的研究。具体而言，文章研究了欧盟未来税收执法力度的不确定性对美国跨国公司在欧盟国家投资决策的影响，利用2013年欧盟“国家援助案”作为外生事件进行双重/三重差分研究。结果发现在相应援助国的美国跨国公司子公司投资额、美国跨国公司进口采购金额、美国整体总投资额都显著减少，即海外国家未来税收执法力度的不确定性增加时，跨国公司将减少在该国的投资。

研究背景

欧盟国家常利用税收优惠吸引外来投资，但欧盟国家的国家援助税收制度应当服从于欧盟的规定，否则就是非法援助。实际上很多欧盟国家针对美国设立了非法援助条款，美国跨国公司也常利用非法援助条款进行避税，这引起了欧盟的不满。

2013年，欧盟委员会开始对美国援助的欧盟国家内的税收执法进行调查，要求所有成员国都必须提供有关其税收执法的信息以及2010年至2012年发布的税收执法清单，对于其认为存在非法援助条款、构成逃税的公司进行诉讼，简称为“国家援助案”。之后导致了爱尔兰对苹果，卢森堡对菲亚特、亚马逊和麦当劳，荷兰对星巴克等重大税收裁决案件。这些案件对后续当地税收执法的不确定性产生了深远影响。

大量文献研究了不确定性对投资的影响，如Julio和Yook（2012）研究了选举年导致的政治不确定性解决之前，公司投资明显减少；Osswald和Sureth Sloane（2018）的研究表明，税收之外的政治因素主导了用以诱导企业增大投资的税收激励措施。文章则期望从未来税收执法的不确定性角度研究公司投资问题。

本文补充了税收与投资之间关系的文献。不同于以往关于税率变动和税收优惠对投资影响的研究（Grubert和Mutti, 2000；Djankov等人, 2010；Ohrn, 2018；Lester, 2019等），本文关注欧盟委员会无法改变税收政策的情况下，未来税收执法不确定性增加的影响。同时本文强调了税收不确定性除了美国国税局监督外的另一个影响因素，即更多的国际参与者参与税收监管和执法。

理论分析

海外国家常通过税收优惠吸引外来投资，而低税收和低不确定性都是促进这一投资的关键驱动因素。而2013年欧盟委员会的调查和负面“国家援助案”不仅抹除了税收优惠，还给跨国公司通过与欧盟国家签订税收协议获得的预期利益带来了巨大的不确定性，使得欧盟国家对跨国公司投资的吸引力大大降低。尽管此前欧盟也对国家援助相关税务案件持续调查，但“国家援助案”的范围、频率和决心是前所未有的，因此2013年是一个全新的转变。

之所以关注美国跨国公司有三个原因：首先，欧盟委员会公布的大多数正式税务调查都涉及美国跨国公司。其次，美国税法的特殊规定（在《减税和就业法案》颁布之前）使美国跨国公司与援助国达成的税收协议特别有利，如美国税法允许推迟跨国公司外国子公司的收入，且1997年美国引入了简化的“检查箱”规定，允许跨国公司选择将其外国业务的收入作为子公司或分支机构的收入征税。最后LuxLeaks文件（“卢森堡秘密避税协议”）中提到的大多数跨国公司来自美国，这可能会使美国跨国公司受到更多的公众和欧盟的审查。

综合上述原因，美国税法原本对跨国公司将收入转移到低税收的援助国家提供强大的激励，这可能会促使美国跨国公司对该国未来税收执法工作的不确定性突然增加特别敏感。面对潜在的税收执法，不论最终跨国公司是否胜诉，付出的代价都是高昂的，对公司的司法费用、公众监督和未来纳税不确定性等方面产生负面影响。

因此文章提出假设：超政府组织的税收调查与美国跨国公司对欧盟国家的投资减少相关。此假设也存在一些内生性问题：（1）欧盟政府长期一直存在对援助国家的税务执法，只是没有13年这么强烈，因此跨国公司可能原本就有一定预期，这可能削减了13年国家援助案件的外生性。（2）跨国公司可能会合理预期，出于政治因素考量，援助国家的税收案件可能雷声大雨点小，最终还是会以美国公司胜诉告终（如苹果和爱尔兰）。（3）国际大趋势是严格监管跨国公司避税和反补贴，这可能成为导致跨国公司减少在欧盟援助国家投资的替代解释。

研究设计

为验证假设涉及三个层次的检验，分别是跨国公司子公司层面、跨国公司层面以及国家层面。以跨国公司子公司层面检验为核心，后两者为补充。针对跨国公司子公司层面使用DID模型，以2013年欧盟“国家援助案”为外生事件冲击，将美国跨国公司子公司在欧盟援助国家的投资与非美国跨国公司子公司对比。使用Amadeus数据库中2010-2016年的子公司数据。为确保可比性，采用熵平衡方法，根据整个样本期的公司规模、盈利能力、销售增长、杠杆率、现金持有量和行业代码，加权控制公司年度观测值。模型如下：

INV是投资额，即固定资产折旧前账面价值从t-1到t期的变化量，并按t-1期总资产标准化。此外，使用劳动力投资额EMPL INV作为另一种投资的度量，即员工数量的自然对数从t-1到t期的变化量。US SUB为虚拟变量，如果该公司是美国公司的子公司则取1。POST为虚拟变量，如果数据对应年份在2014-2016年期间则取1。CONTROLS为一系列控制变量，包括公司规模、盈利能力、销售增长、杠杆率、现金持有量、国家税率、国家GDP等。控制行业年度固定效应和公司固定效应。最后在两个国家层面对标准差进行聚类。预计β1显著为负。

样本选取

使用2020年2月从Amadeus检索到的跨国公司未合并报表中的子公司数据，且只使用最终所有者持有90%以上股份的子公司，由于Amadeus都是静态数据，所有权份额数据都是2015年统计的。根据最终所有者的地理位置将子公司分为处理组（美国跨国公司子公司）和控制组（非美国跨国公司子公司）。最后要求子公司的固定资产至少为10万欧元，排除微型子公司的小额投资。最终得到4个援助国家的9744个国家年度数据。在之后补充的三重差分模型中（即美国与非美国公司的欧盟子公司、援助的欧盟国家和其他欧盟国家、2013年欧盟委员会调查前和调查后）进一步得到欧盟所有国家的149839个数据。表1为样本描述性统计结果，跨国公司子公司在欧盟国家的投资额平均占其总资产的5.8%，员工雇佣平均增长0.7%，子公司的最终所有者为美国跨国公司的比例为16.9%。针对投资额和劳动力投资额分别进行平行趋势检验，13年前各年各均不存在显著差异。

-表1- 描述性统计

实证结果

（一）国家援助案对跨国公司子公司投资的影响

跨国公司子公司DID模型的回归结果如表2所示。

-表2-跨国公司子公司投资的回归结果

第（1）列结果显示交乘项系数显著为负，美国跨国公司的子公司相对于其他国家的跨国公司子公司削减了对援助国家的投资。具体经济意义是美国跨国公司子公司固定资产占总资产的比例下降了1.7%，折合数值平均每家削减820万美元投资。第（2）列显示当额外控制国家-行业-年度固定效应时，结果一致，这是为确保美国子公司在同一国家的同一行业运营，折合数值平均每家削减760万美元投资。第（3）和（4）列为补充的三重差分检验，即在双重差分基础上进一步引入子公司是在援助的欧盟国家还是其他欧盟国家。这样可以控制美国跨国公司子公司与其他国家跨国公司子公司在非援助国投资的总体趋势，以排除欧盟调查之外的替代解释。还可以评估对援助国家减少的投资是否被转移到其他欧盟国家，抑或只是单纯地减少。结果交乘项系数不显著，说明美国跨国公司子公司对非援助国家的投资没有显著变化，既没有因为可能的潜在因素和援助国家一同减少，也没有接受援助国家转移来的投资而增加。表3使用劳动力投资替代因变量再次回归，结果一致。

-表3- 跨国公司子公司的劳动力投资的回归结果

（二）国家援助案产生影响的时点

进行并通过了平行趋势检验后，在DID模型基础上将US SUB变量与13年后的年度虚拟变量进行交乘，得到结果如表4所示，2014、2016年交乘项系数仍然显著，说明2014年和2016年资本投资下降幅度较大，而劳动力投资在2014、2015、2016年都显著下降。结果表明，税收执法不确定性的影响是立竿见影的，且不会在短时间内（两年内）消退。

-表4- 不同时点国家援助案影响的回归结果

出于对结果实际反映的可能是投资的均值回归的担忧。除了对控制变量进行熵平衡外，文章还对因变量（即投资）的预处理值进行了熵平衡，这有效限制了跨国公司在控制变量和2013年前投资活动相似性的影响。结果与之前一致。

（三）横截面检验

横截面检验旨在检查可能受到欧盟更严格审查的跨国公司是否对国家援助案做出了更多反应。文章使用三个跨国公司层面的特征：避税水平、在援助国家（或欧盟）的风险敞口和公司规模来检验。首先研究跨国公司的避税水平与其对国家援助案的实际反应之间的关系。由于国家援助调查的重点是非法援助下的税收执法，文章预计欧盟更有可能针对有效税率更低的跨国公司进行调查。文章计算了跨国公司2013年的三年期现金有效税率（CETR3），与Amadeus公司进行匹配。将CETR3低于所在国中位数的跨国公司的子公司定义为低有效税率（LOW ETR），高于中位数的定义为高有效税率。此外如果跨国公司在2011年至2013年期间发生亏损，或者因未上市等原因无法匹配CETR3数据，则将对应子公司定义为高有效税率。使用三重差分US SUB*POST*LOW ETR进行回归，结果如表5所示。

-表5- 跨国公司有效税率的横截面检验

第（1）和（2）列仅对美国跨国公司区分高、低有效税率，（3）-（5）列对所有跨国公司都进行区分，交乘项系数显著为负。结果表明有效税率较低的跨国公司的子公司比其他跨国公司子公司的投资减少更多，因为它们预计会受到更多审查，未来的税收执法不确定性更高。

其次研究跨国公司规模与其对国家援助案的实际反应之间的关系。由于大型跨国公司的潜在税收收益更大以及大型跨国公司可能拥有更多资源，能够与援助国达成更优惠的税收协议。因此预计规模更大的美国跨国公司更有可能收到欧盟委员会调查，对国家援助案的反应会更大。将总资产规模前四分位数的跨国公司的子公司定义为大规模（LARGE)，其他为小规模。最后研究跨国公司在援助国家（或欧盟）的风险敞口与其对国家援助案的实际反应之间的关系。当跨国公司在援助国家（或欧盟）设置有更多子公司时，它们在援助国家（或欧盟）的风险敞口越大，越有可能受到欧盟委员会调查，对国家援助案的反应越大。将在援助国（或欧盟）设置子公司数量高于中位数的跨国公司定义为大风险敞口公司（MANY SUBS），其余为小风险敞口。

-表6- 公司规模与风险敞口的横截面检验

同样进行三重差分回归，结果如表6所示，系数都显著为负。结果表明在援助国或欧盟存在较多子公司的跨国公司以及资产规模较大的跨国公司的子公司通常对国家援助案表现出更强的反应。

（四）跨国公司层面及国家层面的检验

之前的检验主要是跨国公司子公司层面，文章继续进行更宏观的母公司与国家层面的检验。对于跨国公司母公司层面，由于财报很少提供跨国公司对具体某个国家投资的数据，文章采用一种替代的衡量方式，即跨国公司对某个设置有资产的国家的离岸经济活动，具体使用Hoberg和Moon（2017）基于披露文件构建的公司从特定国家进口采购的数据集，与原本数据集合并且只保留总部在美国的跨国公司。这一衡量方式的核心假设是更多的投资与更频繁的经济活动是正相关的。构建模型如下：

其中因变量为一家美国跨国公司从一个设有资产的国家进口采购的频次加1的对数。STATE AID EXPOSURE为虚拟变量，当跨国公司披露有以下内容的10-K文件时取1：（1）在最初样本集所涉及的四个援助国家之一设置有重要子公司的。（2）从四个援助国家之一有进口采购，同时该公司在此援助国中拥有资产的。回归结果如表7所示。结果显示交乘项系数显著为负，表明在税收调查启动后，公司从援助国进口采购的可能性降低，这与国家援助案可能减少跨国公司对目标国家投资的结论一致。随后再引入是否是欧盟成员国的变量形成三重差分，结果发现美国跨国公司只有从欧盟援助国的进口采购减少。同样进行横截面检验，更大规模、更低有效税率的公司同样进口采购更少。最后和跨国公司子公司层面一样进行平行趋势检验以及反应时点检验。

-表7- 跨国公司进口采购的回归结果

对于国家层面，研究美国的对外直接投资在欧盟国家援助案启动前后的变化。与公司层面研究相比，这种研究的优势是能够直接观测而不依赖于公司披露。为此文章从国际货币基金组织（IMF）提供的2009-2018年期间的协调直接投资调查（CDIS）中获得了美国与163个国家之间双边股权对外直接投资持有量的信息。根据CDIS的定义，直接投资指一个经济体内的单位对外投资并对另一经济体中的企业具有控制权或重大影响。不同国家的会计核算方法可能会对样本产生影响，对此文章（1）只采用根据相同报告标准从美国收集的数据；（2）采用对外国直接投资的变化量作为因变量；以及（3）采用DiD设计。将美国对目标国家直接投资额变化量作为因变量构建模型：

 STATE AID COUNTRY为虚拟变量，当目标国家为比利时、爱尔兰、卢森堡、荷兰这些援助国家时取1。回归结果显示交乘项系数显著为负，说明国家援助案后美国显著减少了对援助国家的直接投资，减少约7.8%。文章进一步引入欧盟国家虚拟变量，三重差分结果同样显著。此外还区分了即时效应（短窗口）和中期效应（较长窗口）进行稳健性检验，结果相似。最后使用GDP、GDP增速、通胀率的熵平衡样本缓解了将卢森堡这样较小的国家和德国、日本等大国相比的潜在内生问题，结果一致。平行趋势检验同样通过。 此外，欧盟法院对上诉作出裁决之后（即美国公司胜诉后），这种导致直接投资额减少的效应得到逆转，进一步验证是税收裁决案带来的未来税收执法不确定性导致的减少。

进一步分析和稳健性检验

尽管此前通过不同层面因变量的DID设计已经缓解了内生性问题，但文章还是进行了其他补充检验。

对于替代性解释，其一可能是其他执法工作（如经合组织BEPS倡议或美国对跨国公司的审查等）导致美国减少了再欧洲避税天堂的纳税筹划，进而对援助国家投资减少，文章对国家层面的对外直接投资重新检验，排除了援助国家，并将treat变量定义为欧洲避税天堂国家。结果表明美国对欧洲避税天堂国家的对外直接投资在国家援助案欧盟调查后没有显著下降。

其二可能是Double Irish架构的解体或样本期内发生的LuxLeaks丑闻对结果产生影响。文章在排除爱尔兰（截至2015年）和卢森堡样本之后，重新检验发现结果一致。

对于因变量的替代衡量，文章将子公司层面的劳动力投资额EMPL INV替换成员工数变化量除以员工数滞后数的比率EMPL GROWTH，以及员工支出除以总资产滞后值的比率WAGES，检验结果一致。

文章企图进一步探究对外投资的减少究竟是实际投资的减少还是与当地经济没有实际联系的虚拟投资的减少。文章将对外直接投资对象分为特别报告实体（SPES）和非特别报告实体，分别作为虚拟投资和实际投资的代理，结果发现划分之后效应不再显著。

最后之前的检验中虽然国家援助案的税务调查公开度很高，范围和频率也前所未有，但缺少定量的证明，毕竟欧盟税务调查实际上只对四家美国跨国公司提起了正式诉讼，可能大量存在欧盟委员会审查了其他美国跨国公司但没有对其提起正式诉讼的情况。因此，文章针对此进行了验证测试，具体使用美国证券交易委员会EDGAR服务器日志中跟踪公开财务信息获取的数据，确定了2003-2017年欧盟委员会获取美国跨国公司公开信息的样本，包括时间、类型、频率和广度。定义欧盟委员监督变量EC OVERSIGHTit为欧盟委员会的IP地址在t财政年度下载公司i公开文件的次数，发现13年税务调查启动后欧盟委员会对设立子公司在援助国家的跨国公司的监督显著增加，从而证明了欧盟委员会的审查确实远远超出了最终诉讼的与国家援助案件有关的四个跨国公司，从而增加了未来税收执法不确定性。

研究结论

文章研究了日益复杂的全球税收环境中，超政府组织税收执法政策突然转变带来的不确定性增加对跨国公司投资的影响。

2013年，欧盟委员会开始使用国家援助规则对成员国与知名美国跨国公司之间的税务执法进行调查，文章利用这一事件研究未来税收执法的不确定性突然增加对企业投资决策的影响。结果表明，在相应援助国的美国跨国公司子公司投资额、美国跨国公司进口采购金额、美国整体总投资额都显著减少，即海外国家未来税收执法力度的不确定性增加时，跨国公司将减少在该国的投资。Abstract:

Amid growing globalization, many countries have offered tax incentives to attract corporate investment. Prior research studies the role such incentives play in firms' location and investment choices. However, we have limited evidence regarding the role that uncertainty about the intensity of future tax enforcement plays in those decisions. In 2013, the European Commission (E.C.) abruptly began investigating the tax-ruling practices of several countries in response to allegations that certain firms received preferential tax treatment (''state aid cases''). We use this setting to study the economic consequences of increased uncertainty about future tax enforcement. We find evidence consistent with significant reductions in U.S. multinational enterprises' subsidiary investments within, firm input purchases from, and aggregate investment of U.S. firms flowing to targeted state aid countries. Specifically, for U.S. multinational enterprises' subsidiary investments, we find fixed assets declined by 1.7 percent of total assets, or $7.6 million per subsidiary.