制度背景

中国的行政结构自上而下由五层组成：中央、省、地、县和乡镇政府。文中的地方政府泛指从省级到乡级的国家以下各级政府。财政收入分享制度的运作方式是，对于每种财政收入来源，中央政府都规定了与省政府的分享规则，然后省政府将留存的收入分配给地级政府，地级政府再将其中的一部分分配给县级政府，以此类推。由于地方政府（尤其是地、县政府）负责在其管辖范围内提供基础设施、公共教育、医疗保健、养老金等公共产品，因此它们在制定和实施地方经济政策方面发挥着重要作用。特别是考虑到晋升前景在很大程度上取决于管辖地区的经济增长（Li和Zhou，2005），地方官员有强烈的动机利用他们控制的资源促进地方投资，因此他们选择培育哪些财政收入基础，会极大影响其管辖地的经济结构与经济表现。

地方政府的财政收入大致可分为两类：预算内收入和预算外收入。主要由三个税种组成：增值税、企业所得税和营业税。预算收入由中央和地方共享，从1990年起其使用一直受到监管规定的约束。预算外收入包括各种非税项目，由于地方政府被赋予处理预算外收入的专属权力，这类收入更加灵活。随着中央政府增加其税收份额，各级地方政府收入下降，地方越来越依赖预算外收入来实现其政策目标。此外，许多地方政府还有第三个收入来源，即地方政府拥有专属权利的收入来源，如土地出让金：地方政府有权通过将以前耕地的土地使用权出售给第三方，用于不同的用途（例如城市用途）而获得的一种收入。为使概念清晰，文章将土地出让金收入与其他两种收入区分开来。而财政收入指的是整篇文章中预算内收入和预算外收入的总和。

自20世纪80年代初以来，中国的财政体制经历了两次重大改革。地方政府的政策选择也反映了这些变化。20世纪80年代中期实施的财政承包制激励了地方政府扩大乡镇企业的经营，实现收入最大化，但其允许地方政府全额征收增值税的设计使得中央政府无法从这一增长中受益。因此，中央政府在1994年重新定义了税收权利，将75%的交易或增值税划归中央。这种重新分配削弱了地方政府支持企业扩张的动力。为了不扼杀地方政府继续发展的动力和努力，自1994年以来，地方政府被赋予了企业税的专有权，企业税是从利润中提取的，而不是从交易中提取的，而营业税主要基于建筑业，在较小程度上基于服务业，这些收入权的转变改变了地方政府的行为，从简单扩大乡镇企业的规模，转为更加关注企业效率——一些人认为，这一变化有助于解释乡镇企业在20世纪90年代末大规模私有化的原因。

然而1998年颁布的一项重要立法规定，地方政府具有出售耕地使用权（土地出让）所产生收入的专有权，省市级政府因此成为了一级土地市场的垄断者，前者制定分区计划，批准后者提出的土地使用计划，并与后者分享土地转让收入。由于土地出让金不构成中央和地方政府之间共享的预算收入的一部分，因此地方政府可以按照自己认为合适的方式分配。因此从2000年初开始，中国的次省级政府越来越依赖土地出让金作为主要收入来源。但必须指出的是，直到2002年，土地出让产生的收入才成为地方政府的重要收入来源，即由于中央政府开始与地方分享高达一半的企业税（从2003年起增加到60%），次省级政府在企业税收入中的份额大大降低（从2002年之前的大约100%降至2003年之后的25%–40%），这迫使他们寻求其他收入来源，土地出让收入成为一个明显的选择，由此地方政府开始将重点从工业化转向城市化（房地产开发和建设）。在1998年立法改革之后的几年里，中国迅速“城市化”，这不仅证明了这项法定改革的重要性，也证明了财政激励措施的根本重要性。下图总结了各种收入来源中央与地方共享方案的变化。

-图1- 中央地方共享税模式

样本数据与描述性统计

文章通过使用土地运输的面积和收入来衡量地方政府促进城市化的努力，创建了1999年至2005年期间的土地出让及转让数据集；通过使用当地工业增长率，来衡量地方政府促进工业化的努力。文章数据来源有三种：1999年至2005年期间的土地转让数据来源于国土资源部每年出版的《中国国土资源年鉴》，其中包括一级土地市场的土地出让数量和收入以及二级市场的土地转让信息；公共财政数据，包括同一时期的各种政府财政收入来源，来自省、市和县的财政统计数据；1999年至2005年间详细的地级经济和人口信息来自《中国统计年鉴》，其中包括人均国内生产总值、各类企业工业产值、人口和土地面积。在全国344个地级行政区中，剔除存在缺失值的行政区后，最终得到244个地级行政区。

表1列出了244个地级市的样本汇总统计数据。可以看到平均财政收入从1999年的15.48亿元增加到2005年的29.74亿元。与财政收入增长的总趋势相反，企业所得税地方分享份额不断下降。与此同时在2002年和2003年，一级土地市场的土地出让面积和收入都出现了大幅增长，虽然二级市场的土地转让呈现出与一级市场类似的趋势，但一级市场在1999年至2004年间的收入增长速度要快得多，是二级市场的三倍。2005年二级土地市场的土地转让信息缺失。为了说明地级政府的公共财政义务，表2提供了其财政支出的汇总统计数据。

-表1- 各类财政收入的分年度描述性统计

-表2- 各类财政支出的分年度描述性统计

实证分析

1.财政激励的实证模型

文章首先说明了地级财政收入的变化可能如何影响地级政府在以下回归中的土地转让行为，假设地级财政收入对土地转让的影响持续1年：

其中yit代表土地出让的面积，xi代表可观测到的永久性特征向量 ，Rit为地级政府留存的全部财政收入，出于实证分析目的，对有关变量取对数形式。取式（1）的一阶差分以消除未观测到的固定效应μi，得到下式：

其中α代表xi对土地转让增长率的影响。

使用同期效应模型（假定地级财政收入影响当期土地转让情况）得到下式：

2.利用中央地方税收共享方案的变化来估计地级政府留存的财政收入对土地出让的影响

鉴于不可观测因素的变化可能影响土地出让情况，即误差项的变化△ϵit可能与当地同期或以前年度的财政收入相关，为解决这一问题，文章借鉴了Dahl和Lochner（2012）的模拟工具变量（SIV）方法，利用税收分享安排的主要变化估计财政收入留存比率对土地出让的影响。首先，财政总收入如下所示：

其中，上缴中央的企业税χit（Pit）是总企业税Pit的函数，Iit代表其他来源的财政收入。

为了构建△lnRit的SIV，文章利用了独立于当地特征的税收分享计划的变化，如下式：

因为地级市政府财政收入的模拟变化是t−1期预分享收入（Ri,t−1）的函数 ，如果Δϵ依赖于Ri,t，则SIVΔlnχtSIV仍然会产生δ0的有偏估计。这可能是由从测量误差、回归到均值，到收入冲击的序列相关性等多种原因造成的。因此，遵循Gruber和Saez （2002），文章用Ri,t的灵活函数来扩充结果方程，并控制线性时间趋势，设Φ（lnRi,t− 1)代表一个灵活的滞后预分享企业税多项式，估计下式：

由于使用lnR的滞后变化（如公式（4））估计更一般的一阶差分模型需要为每个新的收入项使用额外的工具变量，因此文章在公式（4）基础上构建了与上述ΔlnRi,t−1类似的工具变量：

实证结果

1.对土地市场的影响

本节讨论地级政府分享的财政收入对土地市场的影响。首先从一级市场上的地方政府土地出让面积开始，表3显示了从对“同期效应”模型的基准估计中获得的OLS和SIV结果，为使时间趋势因企业税的重要性和不同时期而不同，文章包括了线性时间趋势与2001年企业税在财政收入中所占份额的交互项，以及时间趋势与2002年后年度指标的交互项。在SIV模型中，文章使用滞后一年财政收入对数的5段样条曲线作为基准“控制函数”。由于结果变量（土地出让面积）和关键自变量（地级市保留财政收入）均采用对数变化形式，因此该关键自变量的估计系数可解释为土地出让面积相对于地级市留存财政收入的弹性。该弹性的OLS估计值（第（1）列）在10%的水平上具有统计学显著性，且符号为正。然而 SIV对这一弹性的估计值在1%的水平上显著，但符号为负，估计弹性约为−6.47（第（4）列），这意味着地方财政收入减少1%会使土地面积增加6.47%。SIV估算显示，在那些财政收入受税收共享方案变化影响更大的地区，土地出让系统性地增加了更多。为消除潜在的时不变遗漏变量偏差，文章进一步考虑了固定效应（第（3）列和第（6）列）。

-表3- 对土地出让面积的影响

尽管媒体经常将地方政府出售土地使用权归咎于地方损失了相当大一部分企业税（所谓的土地财政或以土地为导向的财政预算，意味着地方财政预算高度依赖土地出让金），但在地方财政激励的背景下， OLS和SIV估计之间的差异是惊人的。为了调查内生性的来源，文章使用以下替代模型探讨了土地出让面积对地级市企业税分享比例百分比变化的反应：

其中Sit是地级市企业税的分享比例，通过关注分享率的百分比变化，该规范避免了财政收入的内生变化。为使结果与OLS和SIV结果相比较，文章使用了与OLS和SIV模型相同的控制，还纳入了2001年地级市企业税分享率的百分比变化与企业税在财政收入中所占份额的交互项，以检验这种影响是否因企业税在地方金库中的重要性而不同。

表4报告了地方保留的企业税份额对一级土地市场的估计影响。第（1）列和第（2）列分别给出了土地出让面积无固定效应和有固定效应的估计值。与SIV结果类似，地方共享率的降低导致土地出让面积的增加；此外，在以前年度企业税在财政收入中所占比例更大的地区，土地出让面积增加的幅度更大。

-表4- 替代模型：土地出让

文章还探讨了其他税收收入对企业所得税分享率变化的反应。结果如表5所示。第（1）、（2）列分别显示了城市维护税无地级市固定效应和有地级市固定效应的估计值，而第（3）、（4）列显示了增值税的估计。结果均表明，这两个税收来源都随着地方企业税分享率的降低而增加。

-表5- 替代模型：其他税种

文章接着研究用土地出让收入衡量的因变量。表6报告了同期效应模型的结果，该模型与根据土地出让面积衡量的结果相似。在不控制地级市固定效应的情况下，土地出让收入相对于地级市留存财政收入的OLS估计弹性（第（1）列至第（2）列）为正，且统计上不显著；控制固定效应后，OLS估计弹性变为负值，尽管在统计学上仍不显著。相比之下，SIV估计（第（4）列和第（5）列）显示，地方留存财政收入减少1%将增加约10%的土地出让收入，如果控制地级市固定效应（第（6）列），则增加至16%。

-表6- 对土地出让收入的影响

值得一提的是，以面积衡量的弹性幅度小于以收入衡量的弹性幅度。这表明，为了应对财政收入的变化，地方政府不仅转让了更多的土地，而且还尽可能转让了更昂贵的土地。一种可能的解释是，与工业用地相比，地方政府更倾向于将土地转换为住宅或商业用地。如果地方政府确实将更多的土地用于住宅或商业用途，这很可能会增加工业企业的成本。但该假设无法验证，相反，文章采用政府基础设施支出的变化来代表政府在城市化上的努力，并将SIV方法应用于基础设施支出。结果如表7所示，第（1）至（3）列的OLS结果显示，基础设施支出变化与地方留存财政收入之间存在不显著或略微显著的正相关关系。然而在使用SIV解决内生性问题后，显著的因果关系重新出现，第（4）至（6）列的SIV结果表明地方保留财政收入减少1%，导致政府基础设施支出增加4.2%–6.9%。这一结果支持了假设，即地级政府在城市化方面投入了更多。

-表7- 对基础设施支出的影响

文章实证策略的关键假设是：土地转让和滞后财政收入之间的关系随着时间的推移必须保持稳定。对该假设的一个挑战是，在分税时间表发生变化的同时，住房市场需求急剧增加，以致地方政府可能通过“出售”更多土地来应对住房市场需求的突然增加。如果SIV也捕捉到了住房需求的激增，那么SIV估计会错误地将土地转让量的增加归因于财政收入的减少。为解决这一问题，文章通过检查二级市场中土地转让的变化来进行安慰剂测试：如果SIV捕捉到了土地需求的激增，二级市场的土地转让也应该表现出与一级市场土地出让类似的模式。特别是，住房市场需求的激增本应导致二级市场的价格上涨，而不仅仅是面积的上涨。文章采用与上一小节相同的实证策略来分析土地转让的交易量和收入，并在表8中报告了相关结果。Panel A的第（1）至（3）列和第（4）至（5）列显示了土地转让面积相对于地方留存收入的弹性的OLS和SIV估计值，表明这些估计值在统计上不显著。Panel B的第（1）至（3）列中的OLS估计表明土地转让收入与地方保留财政收入之间存在负相关。这些结果排除了上述担忧（即财政收入减少对土地出让的影响是由土地需求的加速而不是地级政府不断变化的财政需求驱动的）。

-表8- 安慰剂检验：对二级市场土地转让的影响

文章进一步放弃了“同期效应”的假设，转而探索动态模型，即地方留存财政收入的减少对土地市场是否产生滞后效应。表9给出了公式（4）的估计，发现就面积和收入而言，财政收入变化对土地出让行为的长期影响可以忽略不计；地方留存的财政收入对一级市场土地出让的同期影响仍相当大。土地出让面积和收入的估计弹性分别为−3.15和−4.98（第（1）列和第（2）列），小于同期效应模型（表3和表6）的估计值。同样，收入分享变化对二级市场土地转让的影响也微不足道（第（3）列和第（4）列），这进一步支持了同期效应模型的研究结果。

-表9- 土地市场的长期效应估计

2.对工业增长的影响

SIV结果表明，地方政府留存财政收入的损失对地方土地转让行为和基础设施支出有显著的影响。这一发现引发的一个问题是，财政重新集中是否会对工业增长产生负面影响。因为地方政府大量参与工业化和城市化，在经济发展过程中扮演着非常积极的角色，因此，他们更强调哪一个取决于预期的相对回报。

在中央财政重新集中和将土地产权分配给地方政府作为土地收入的剩余索取者之前，农村工业化一直是许多发达地区经济增长的引擎，但工业化的追求因为原始税收收入比例较小（以及地区之间的竞争加剧）及土地出让金增加而受到削弱，此外房地产开发的高额回报进一步削弱了工业化的动力。事实上，证据表明在主要依靠工业增长获得土地收入的地区，地方之间制造业投资的竞争非常激烈，以至于工业用地的价格往往大幅下降，能够吸引商业和房地产开发的地方政府越来越多地转向拍卖房地产开发的土地使用权，这些地区的商业和房地产开发很可能会“挤出”制造业。

文章从实证角度研究该话题，首先区分了外国公司和国内公司，因为推动工业增长的激励措施的削弱可能会对这两类公司产生不同的影响：尽管外国和港澳台（HTM）公司享受着优惠的税收政策和节假日，但国内企业对当地金库的贡献更大，因此地方政府继续追求工业化的动机的任何削弱，都会对国内公司产生可预见的更大影响。

表10给出了国内工业产出对财政收入分配变化的弹性结果。第（1）、（4）列报告了规范的OLS和SIV估计，而第（3）、（6）列报告了控制固定效应后的结果。OLS和SIV的估计都表明，地方留存财政收入的增加对国内工业产出的增长具有积极且统计上显著的影响，但SIV的估计值更大。OLS估计显示，如果中央政府将1%的地方财政收入重新划归中央，国内工业产出将下降0.09%-0.21%，而SIV估计显示，国内工业产出将下降0.69%-0.90%。

-表10- 对国内工业产出的影响

然而，改变财政收入分配和相应的激励措施对外国和HTM公司工业产出的影响是不同的。表11中控制地区固定效应的OLS估计（第（3）列）和SIV估计（第（4）至（5）列）均未表明地区留存财政收入与外国工业产出之间存在密切关系，即财政激励的变化更可能伤害国内企业而非外国企业（与假设一致）。

-表11- 对非国内企业工业产出的影响

作为稳健性检查，文章还将替代模型（9）应用于国内和非国内工业产出。如表12所示，结果与SIV估计值一致。

-表12- 一个替代方法：对工业产出的影响

文章进一步考察了滞后财政收入对工业产出影响的动态模型。表13给出了等式（4）的SIV估计值，表明对国内工业产出估计的同期效应为正，但统计上不显著。失去统计显著性的一个可能原因是，将财政收入的滞后变化包括在内时不得不放弃更多样本。就外国公司的工业产出而言，地区留存收入变化的同期和长期影响都可以忽略不计，这一发现也与同期模型的估计一致。

-表13- 对工业产出增长率的长期动态估计

地方留存收入的减少可以通过多种渠道对工业增长产生负面影响。考虑到地方政府在其行政管辖范围内拥有土地，渴望获得收入的地方政府更倾向于将土地使用权出售给房地产开发商，这些开发商通常比实业家支付更高的出让金，且只受土地转换的配额限制（这一限制往往会增加征用工业用地的成本）。如前文所述，县政府倾向于出售更昂贵的土地。另一可能的渠道是地方政府改变税收政策：企业税的重新分配可能会使地级政府不太愿意给予企业免税或减税而更愿意打击逃税行为，正如文章关于城市维护税和增值税的证据。Zheng（2014）还研究证明受企业税收重新分配影响更严重的地区，制造业企业的有效税收负担在更大程度上增加了，并且与该推理一致，这些地区的新企业数量也在更大程度上减少了。它们共同表明，税收努力可能是地方政府财政激励影响工业增长的一个渠道。其他渠道可能与这两个直接渠道共存，值得进一步研究。

研究结论

文章考察了在中国背景下，财政激励如何影响地方政府的政策选择。基于政府间收入分享机制中的外生变化，文章在地级市层面考察了财政激励理论，并通过构建模拟工具变量SIV处理由于无法观测到的地区特征而产生的内生性问题。研究表明，当地方政府的企业税收分享率降低时，地方政府会把努力从促进工业增长转向中国的“城市化”，即发展房地产和建筑业，而这一转变的代价是工业增长，尤其是国内企业的增长。 

Abstract