文献品读（八十三）
来源：本站 日期：2019/10/14 浏览：726次
论文标题：The effect of fiscal stress and balanced budget requirements on the funding and measurement of state pension obligations
中文标题：财政压力与平衡预算政策对美国养老金基金及其计量的影响
原文来源：Chaney B A , Copley P A , Stone M S . The Effect of Fiscal Stress and Balanced Budget Requirements on the Funding and Measurement of State Pension Obligations[J]. Journal of Accounting and Public Policy, 2002, 21(4-5):287-313.
供稿：徐晶
图片来源：Pexels
编者按：
美国州政府拥有对公务员养老基金的自由裁量权，批评家常常诟病州政府通过操纵养老基金以缓解财政压力及预算压力。另一方面，各界对平衡预算政策的实施效果亦争论不休。文章研究了财政压力和国家平衡预算政策对公务员养老基金的影响，研究发现，对于存在平衡预算政策限制且财政压力较大的州政府，往往会通过降低养老基金供给和提升养老金贴现率等方式来满足平衡预算政策的要求。这将引发公共政策对公务员养老基金的保障性以及平衡预算政策的有效性的关注。
美国公务员养老系统（Public employee retirement systems, PERSs）作为政府部门中独立的单位，通常拥有依法成立、由政府官员与行政人员组成的控制委员会。从基金的责任权属看，鉴于公务员退休金属于福利计划，政府对此拥有自由裁量权。虽然一部分公务员养老金计划明确规定了政府部门的法定缴纳率，并且这部分资金理应由州政府与地方政府共同承担，但实际上，州立政府往往无视这一规定，将这部分资金责任转嫁给地方政府，因此，法定缴纳率主要限制的是地方政府而非州政府的自由裁量权。从基金的资金来源看，由于公务员养老系统缺乏自有收入，因此，养老系统难以担负养老基金的主要责任。公务员养老基金仅有一小部分来源于公务员自身的工资收入，绝大部分由州立政府承担，换句话说，州立政府成为了基金的主要收入来源以及最终责任方。
绝大部分州立法机关都会出台平衡预算政策，其最根本的目的是促使各州提高税收、削减开支，以避免财政赤字。美国审计署（General Accounting Office，GAO）的调查显示，36个州要求立法机关制定平衡预算政策；41个州要求年末预算的平衡。前者是限制程度最低的平衡预算政策，而后者对平衡预算的限制程度更高，因为政府必须采取一些举措来实现年末预算的平衡。
诸多研究探讨了政府弥补预算平衡所采用的路径。NCSL（1987）研究发现，州政府为避免财政赤字所采取的长期策略一般是削减开支或提高税收，而短期策略则主要是延迟预算赤字，最常见的手段包括延迟经常性支出、推迟/取消基本建设、操纵盈余或从其他基金借款等。GAO（1993）调查发现，除了提高税收与削减开支外，州政府还会采取会计选择变更、短期借债、降低养老金或者提取养老金盈余等方式来平衡预算。
从上述研究可推知，与养老基金相关的会计选择（如提前确认收入、推迟确认开支等）亦为财政赤字提供了长效的延迟机制。一方面，州政府能够延后确认养老金投入以缓解当年的财政压力及平衡预算压力。另一方面，由于对养老金给付义务（Pension Benefits Obligation，PBO）的估算以折现率为基础，而州政府能够基于自身的投资组合自主选择折现率，所以州政府可以通过选择较高的折现率，以降低养老金的资金投入需求以及年报中披露的PBO。
已有早期证据表明，政府有时会通过削减或延迟养老金来缓解财政和预算压力。证据显示，通过推迟或减少养老金缴款来缓解财政压力的州政府包括加利福尼亚州（Adler and Sacco，1995）、伊利诺伊州（Hawthorne，1992）、阿拉巴马州、缅因州、得克萨斯州（Schine et al.，1991）、纽约州（Verhouek，1990;Retkwa，1990）、弗吉尼亚州（Clark，1990）和北卡罗来纳州（NCSL，2001）等。
尽管GAO（1993、1985）研究显示，各州有时会通过减少当年养老金投入来弥补预算缺口，但文章研究旨在确定州政府的预算平衡政策对累计基金水平是否存在重大影响。如果研究结果证明确有其事，这表明为弥补预算缺口而在当年推迟支付的款项在以后的周期也难以完全偿付，这一证据将引发公共政策对平衡预算政策效率以及养老基金保障性的重视。
综上所述，由于州政府能够通过推迟或降低养老金投入等方式缓解财政压力，并且政府可能通过操纵养老金来实现预算平衡，故文章提出以下假设：
H1：州政府养老基金的资金状况与财政压力呈负相关。
H2：州政府养老基金的资金状况与平衡预算政策的存在性呈负相关。
研究设计
首先，文章选择1994-1995年作为样本期间，原因有二：第一，由于90世纪中期美国刚刚经历了大规模的经济波动，州政府为应对不断变化的经济形势采取了诸多举措；第二，在1997年以前，美国政府会计准则（GASB）要求披露养老金计划的资产及负债的公允价值，而1997年以后，政府不再要求披露此类信息。其次，文章收集了美国50个州政府的综合年度财务报告，其中有48个州政府完全遵照GASB的要求，在综合年度财务报告附注里公开披露了养老金计划的资产与负债，还有44个州政府同时披露了计算养老金计划负债时使用的折现率。
首先，文章采用模型（1）验证H1和H2：
其中，被解释变量Funded Status为养老基金资金状况。解释变量包括一般基金余额（Fund_balance）、否存在年末预算平衡政策(Banlanced_budget）。控制变量包括长期一般债务（Longterm_debt）、债券评级(Bond_rating)、税收水平(Tax_capacity)及公务员影响州政府操纵养老金的能力(Employee characteristic）。其中，一般基金余额用于衡量州政府的财政压力，即一般基金余额越小，州政府财政压力越大；是否存在年末预算平衡为定性变量，指州政府年末是否需要平衡预算；债券评级为离散变量，用于衡量债券的等级，衡量方式为“3=Aaa，2=Aa，1=A，0=Baa”；税收能力的衡量方式为人均税收占人均收入中位数的百分比；公务员影响力有三种衡量方式，一是该州是否存在认可公务员集体谈判权的法律，二是公务员工会化程度，三是公务员人数占州总人数之比。
其次，文章采用模型（2）检验折现率的选择是否与财政压力及平衡预算政策有关：
其中，主要变量包括折现率（Discount_rate）、预期收益率（Expected_return）、具有平衡预算政策的州政府的一般基金余额（Fund_balance1）、没有平衡预算政策的州政府的一般基金余额（Fund_balance0）以及是否存在平衡预算政策(Balanced_budget)。其中，预期收益率是基于投资组合分析的资产预计回报率，该数据由Wilshire Associates指数公司提供。
被解释变量为州政府养老基金的资金状况，文章通过养老基金资产和养老金给付义务（pension benefit obligation, PBO）的公允价值之差与当地人口总数之比来衡量。其中，PBO是向公务员支付的预期养老金款项的现值，通常会受到贴现率等精算参数的影响，Winkelvoss（1993）研究表明，与工资、期限等其他因素相比，养老金对贴现率更加敏感。在进一步分析中，为减少各州之间折现率选择的差异，文章采用“4%经验法则”调整PBO，即将年报中披露的PBO乘以1.04q，其中q为各州贴现率低于或高于44个州平均贴现率的百分点的四分之一，使得贴现率高于平均值的州的PBO水平增加，而使得贴现率低于平均值的州的PBO水平减少。
首先，文章以年报披露的、折现率差异未经调整的养老基金资金状况作为被解释变量，分别对主回归模型（1）进行了总体回归、根据是否存在年末平衡预算政策分组回归以及仅对存在年末平衡预算政策的样本回归。三个回归的实证结果均无法支持州财政压力与基金资金状况之间存在相关关系的假设，但证明了养老基金资金状况与年末平衡预算政策间存在负相关关系。此外，文章又检验了公务员影响力的效应，研究发现，工会及相关法律能够限制州政府对养老基金的自由裁量权。
其次，文章以调整后的PBO为基础计算的养老基金资金状况作为被解释变量，重复上一步的检验步骤。三个回归结果均表明，一般基金余额与养老金资金状况之间存在显著的正相关关系；在存在年末平衡预算政策的一组中，财政压力与基金资金状况存在显著相关性，而在不存在该政策的一组中，二者的关系并不显著。
最后，文章利用模型（2），检验折现率与财政压力及平衡预算政策间的相关关系。研究结果发现，预期收益率与折现率之间存在显著正向关系，表明州政府的确遵循GASB的要求，基于各自的投资组合计算折现率；而一般基金余额（其相反数用以衡量财政压力）与折现率存在负相关，表明对于受到预算平衡政策限制的州而言，财政压力大与折现率呈正相关，即州政府会通过调整折现率的方式来平衡预算。
文章的实证结果证实了州养老基金状况与财政压力及平衡预算政策之间存在负向关系。这一结论在经济衰退时期尤为重要，因为各州政府都将寻求平衡预算的路径。文章发现，如果州政府的财政压力较大且受到平衡预算政策约束，其养老基金水平往往较低。在控制各州选用的折现率的差异后，研究发现，养老金折现率与存在平衡预算政策的州政府的财政压力之间存在显著的正相关关系。总而言之，以上证据表明，州政府会通过操纵养老基金来缓解财政压力和平衡预算压力，并且会通过战略性地选用贴现率来实现对基金的操纵。
Abstract:
We examine the extent to which fiscal stress and state balanced budget restrictions affect the funding of state public employee retirement systems. Our results indicate a negative relation between pension funding levels and measures of both: (a) state fiscal stress and (b) the existence of balanced budget requirements. Our finding that fiscally stressed states meet balanced budget requirements through reduced funding of pensions raises public policy concerns over the fiscal integrity of employee pension funds in the public sector and the effectiveness of balanced budget requirements. Additionally, we find evidence that choice of pension discount rate is associated with states fiscal condition and the requirement to balance the budget. Our findings are consistent with the proposition that fiscally stressed states that are required to balance their budgets both underfund their pensions and select discount rates which obscure the underfunding.
