论文标题：The Economic Consequences of GASB Financial Statement Disclosure
中文标题：GASB准则下财务报表披露的经济后果
原文来源：Dambra, M., Even-Tov, O., & Naughton, J. P. 2023. The economic consequences of GASB financial statement disclosure. Journal of Accounting and Economics, 75(2-3), 101555.
供稿：李卓诚
封面图片来源：Pexels.
编者按：文章研究了政府会计准则委员会（GASB）标准下的财务报表披露如何影响地方政府的经济决策。文章的结果表明公共部门的强制披露可以影响地方一级的管理决策。
引言
财务报表强制披露是否会导致政府实体经济决策的变化，一直是会计领域研究中一个重要但未回答的问题。在“无摩擦经济”中，GASB财务报表的义务披露应该不会对管理决策产生实际影响。这一预期尤其适用于公共部门，因为市政当局往往更依赖现金预算，而不是GASB报告中的披露项目来管理年度财务周期。然而，一些研究表明，政府确实利用GASB财务报表中包含的信息进行经济决策。因此，目前尚不清楚政府是否会根据GASB披露要求的变化来做出经济决策。
本文使用GASB第68号《养老金财务报告》来研究信息披露在政府环境中的实际影响。首先，文章检验了财政紧缩是否可能由养老金经济的同期变化驱动，研究发现在实施GASB 68后，共享养老金计划的县城养老金缴费率没有发生相应的变化，表明财政支出的减少并非由于增加养老金缴费率。其次，文章将首次披露养老金不足的县城研究发现，相较于已披露的县城，首次披露的县城在工资支出、公共福利支出和员工人数上分别减少了2.5%、6%和1.9%，而两种类型的县在人均税收总额、费用收入、杂项收入或财产税收入方面没有差异。
文章提出了各县对GASB 68的财政响应的两种机制:外部监管和管理学习。在本文的研究设定中，外部监管是指县城面临的外部利益相关者的财务报表审查程度，文章利用地方债市场在县域财政中的异质性来检验这一机制。管理学习是指，对其现有养老金赤字和相应的未来现金流需求了解较少的县应在执行GASB 68的过程中更主动地学习这些义务，本文通过使用准则提供的各种“新”信息的代理变量来检验这一机制。结果表明对GASB 68的财政响应并不是仅由一个机制驱动的，管理学习可能发挥了更为突出的作用。
文章的贡献在于：第一，本文通过研究GASB财务报表披露要求如何改变地方政府经济决策，补充了关于政府会计的经济后果相关文献。第二，本文揭示了养老金和会计披露要求变化带来的意外经济后果，对GASB标准的设定具有重要意义。第三，本文的结果对从业者来说具有重要意义，从业者普遍认为政府部门的经济决策几乎完全由预算约束驱动，而本文观察到的管理行为的变化主要由财务报表的变化驱动，GASB披露要求的变化可能会影响财务报表编制者的经济决策。
制度背景
截至2018年，83%的公共部门全职员工参加了固定收益养老金计划。现如今，固定收益计划的经济意义体现在它覆盖了2500多万人，每年支付的养老金超过3000亿美元。地方政府为养老金计划提供资金通常采用分离或共享方式。在分离方式下，养老金是通过特定的资产提供的，只预留给供款实体的雇员。在共享方式下，养老金是由另一个实体(通常是国家)管理的资金提供的。数据显示，每种类型的养老金计划的县城数量目前是相等的，这两个县城组在经济规模和提供的福利类型上是相似的。
在GASB 67和68之前，公共部门的养老金计划会计自1994年以来一直由GASB 25(固定收益养老金计划的财务报告和固定缴款计划的注释披露)和GASB 27(州和地方政府雇主的养老金会计)管理。这些标准为如何衡量、评估和披露养老金义务提供了指引。这些标准的应用因提供固定收益养老金计划的组织而异。在本文的研究中，将参与共享式养老金计划的县称为PMEPP (Pooled Multi-Employer Pension Plan)，并将参与任何其他养老金计划的县称为OPP (Other Pension Plan)。这两组县在GASB标准的应用上存在差异。OPP县被要求在其综合年度财务报表(CAFRs)的补充信息中披露养老金净负债，而PMEPP县则不这样做。相反，所有PMEPP县的义务由赞助实体(通常是州)报告。
继GASB 25和GASB 27之后，GASB 67(养老金计划财务报告)和GASB 68(养老金会计和财务报告)分别从2013年6月15日和2014年6月15日起生效。GASB 67对养恤金义务的估值进行了几项计量变化，最显著的是贴现率和精算费用方法。从本文的研究角度来看，GASB 68消除了两种养老金计划类型(即PMEPP和OPP)对养老金义务披露要求的差异。此前，只有OPPs披露养老金责任净负债信息，而GASB 68要求同样PEMPs报告养老金净负债比例。此外，所有养老金计划类型现在必须在净头寸报告中承认养老金义务。尽管GASB 68改变了财务报告，但它对基础养老金计划的资金需求没有直接影响。
研究假设
在GASB 68的设定中，新的披露要求提高了对地方政府养老金义务的所有权和未来资金需求的认识和清晰度。换句话说，新的要求改变了以前不了解养恤金计划的未来现金流需求的县管理人员的信息集。除了管理者，新披露的内容可能会给该县的利益相关者提供信息，这可能会激励管理者做出如遭受负面财政冲击的反应。总的来说，这种清晰度和认知的提高意味着GASB 68引起了外部选民和县级政府对养老金未来资金需求的更多关注。因此，本文提出一个县对GASB 68披露要求的反应将接近其对负面财政冲击的反应。本文的第一个假设关注支出：
H1：参与共享养老金计划的地方政府将减少支出，以响应GASB 68的财务报表披露要求。
财政冲击与收入调整之间的关系并不确定。现有研究发现国家养老金会计裁量权与增税和削减支出都呈负相关，表明会计法规和财税政策是共同决定的。然而，由于市政收入难以调整，尤其是在短期内，因此不太可能对新的披露做出对称反应。因此，本文提出第二个假设：
H2：参与共享养老金计划的地方政府将增加收入，以响应GASB 68的财务报表披露要求。
研究设计
（一）数据来源与样本选择
文章从人口普查局(CB)的年度人口调查中识别人口超过10万且拥有县级政府的县。从人口年度调查(ASGC)中收集财务信息，包括县级年度工资支出、福利相关支出、未偿还债务总额、总收入、税收收入、费用收入、杂项收入和财产税。当地就业和工资信息来自人口普查局(CB)的公共就业和工资年度调查，失业数据来自劳工统计局的本地失业调查，以及经济分析局的个人收入数据。县养老金计划的信息来自级电子市场数据库(EMMA)或该县网站上的县级财务报表，对于样本中的每个县，文章手工编码了2013年至2016年历年的净养老金负债和养老金计划缴款。此外，对每个养老金计划进行分类，并在PMEPP和OPP分类中汇总养老金净负债。如果一个县报告了两种类型的养老金计划，将该县根据其最大的净养老金负债额将其归类为PMEPP或OPP。为了保持每个县时间序列的一致性，文章基于GASB 68后的第一个财政年度的养老金资金状况，应用PMEPP或OPP进行分类。最终样本包含1700个县财政年度(432个县)的养老金义务、非养老金债务、全职就业和相关控制变量的完整信息。
-表1- 全样本描述性统计
表1描述性统计表明，两类养老金计划(即PMEPP和OPP)占比相同，样本观测值有一半发生在GASB 68实施之后。大多数县税收来自财产税(人均370美元)，杂项收入只占营业收入的一小部分(人均60美元)。从支出来看，平均每个县居民的工资支出为410美元，福利支出为130美元，分别相当于人均总收入的30%和10%。在样本中，县年均雇佣1842名全职工人，大约有249,000居民，5,600家企业，失业率为6%。
（二）实证设计
GASB 68提供了一个独特的设定，能够了解披露监管是如何导致市政支出和人员数量下降的。原因有二，首先，在GASB 68之前，披露要求因养老金计划类型而异。在标准实施之前，与州参与共享计划(即PMEPP)的县并未在财务报表中披露养老金负债。尽管每个县最终都要为其承诺的养老金未来资金筹措负责，但PMEPP的养老金负债仅在州一级披露。相比之下，在GASB 68之前，参与其他养老金计划(即OPP)在年度报表的补充信息中披露了净养老金赤字。而GASB 68要求PMEPP县和OPP县都要在其财务报表上披露和确认养老金净负债。
文章使用DID模型来分离出信息披露的影响，并且将PMEPP组相对于OPP组的每个经济结果的差异变化归结为信息披露的增量效应。
经济结果变量Outcome包括一系列支出(福利支出、工资支出和员工人数)和收入(人均税收收入、人均收费收入、杂项收入和人均财产税)。在本文的分析中，主要关注GASB 68对支出和收入的衡量的实际影响。文章在GASB 68实施前后设置了一个为期四年的窗口期，从2014年6月15日以后的财政年度开始有效。虚拟变量在2015年6月30日之后的会计年度取1，否则取0。的系数捕捉了了两个完全不同的效应：基于对GASB 68认知的效应和GASB 68实施同时地区层面的经济变化。如果一个县参与共享型养老金计划则虚拟变量取1，否则取0。为文章主要关注的系数，其解释了大多数PMEPP县在新披露要求之后的不同反应。基于前文的分析假设，对于支出结果预计为负，对于收入结果预计为正。
文章控制了县的规模(Ln Population)、县密度(density)、经济状况，包括贫困率、失业率、个人收入和商业活动((Poverty Rate, Unemp. Rate, Ln(PI/Capita), and Ln(Estabs))。为了将披露变化与不同的养老金要求隔离，文章控制了所有县计划的人均年度缴款数额和每个县的每名员工等效养老金总净负债(NPL/FTE)。文章还控制了了县级固定效应，以缓解对PMEPP和OPP县之间不可观察的差异。
表2列示了PMEPP县(即)与OPP县(即)， OPP县对每名雇员平均有34000美元的养老金净负债，而PMEPP县为52000美元。在经济结果变量方面，相较于PMEPP县，OPP县的工资、福利支出、员工人数、人均财产税均、人口、失业率均更高。本文的实证分析的一个潜在问题是，不同的县域特征导致了样本期内不同的经济结果。使用GASB 68作为准自然实验在一定程度上减轻了这种影响。在控制县级固定效应的基础上，通过熵平衡对样本进行重新加权，使PMEPP县和OPP县在可观测县级特征的分布(即均值和方差)上不存在显著差异。
-表2- 未加权和熵平衡样本比较
实证结果
（一）单变量分析
表3列示了PMEPP县和OPP县，在GASB 68实施前后县收入、支出和就业情况的未加权汇总统计数据。两组县的税收收入(税收收入/人均，费用收入/人均，财产税/人均)和工资收入(工资收入/人均)均在GASB 68实施后提升了。相比之下，OPP县显著提高了福利支出，但PMEPP县在GASB 68前后的相应支出在统计上没有差异。其次，OPP县增加了全职员工，而PMEPP县在GASB 68前后的相应人员数量没有统计学差异。人均工资结果表明，在GASB 68之后，只有OPP县在统计上显著增加，而PMEPP县则下降。
-表3- 各变量GASB 68前后变化
（二）多元回归分析
为了检验本文的假设，文章使用未加权和熵平衡样本进行多元分析。表4分别列示了GASB68实施后对PMEPP县的收入和支出的影响。在支出方面(Panel A)，交互项d的系数表明，在GASB 68实施后，PMEPP县的公共福利支出、工资支出和就业相对于OPP县有所下降。在收入方面(Panel B), 没有发现披露变化的显著影响，交互项系数均不显著，表明在实施GASB 68实施之后，各县在这些收入项目上没有差异，这与本文假设H2不一致。Panel C和Panel D展示了未加权样本的回归结果，观察到PMEPP县的公共福利和员工相关费用相对于OPP县有所减少，且没有证据表明收入在GASB 68前后不同，交互项系数均不显著，与熵平衡回归结果相一致。
-表4- 多元回归结果
进一步分析
（一）养老金经济
为了检验养老金缴款是否在GASB 68后增加，文章将养老金缴款(各县在每个财政年度对其养老金计划的实际缴款)作为结果变量，表5的 Panel A结果显示，交互项系数并不显著，表明在GASB 68之后，PMEPP县相对于OPP县的养老金缴款没有明显增加。接下来，文章进一步检验结果是否受到2014年生效的养老金会计准则GASB 67影响。GASB 67主要引入了两个变化，要求贴现率基于混合利率，并要求在精算估值时使用进入正常年龄(EAN)精算成本方法。如表5 Panel所示，在剔除14个使用混合贴现率的县，重新进行回归，本文结论并没有发生改变。此外，根据人工收集数据，发现10%的观察结果转向了EAN精算方法，在剔除这些县后，重新回归的结果与文章结论相一致。
-表5- 养老金缴款和GASB 67
（二）市场债券整合
接下来，文章检验了县和市债券市场整合是否会对本文结果造成影响，即政府削减其他支出是否处于改善其财务报表表现，以尽量减少对信用评级的潜在影响。在表7中，通过使用每个县在样本期间的人均债务总额来代理该县对债务融资的依赖，并根据样本分布中人均债务分将样本观察结果分成三档，结果表明债务市场依赖影响了县对GASB 68的反应。高发行组的系数始终显著，而低发行组的系数要么不显著，要么较小。虽然这些结果表明，GASB 68的效应更集中在高发行组，但在高发行和低发行县之间没有统计学差异。因此，未能提供反映外部监测变化的统计证据，即在实施GASB 68后，对PEMPP的外部监测没有发生显著变化。
-表6- 市场债券整合
（三）管理学习
文章的下一组分析集中在GASB 68的披露方面，以提供来自该标准报告条款的管理学习的可能作用的证据。文章通过将重点放在PMEPP县的子样本上，并使用可能与实施GASB 68后获得的新信息相关来实施这些测试。具体来说，将样本限制在那些在2015年财政年度对PMEPP做出贡献的县。文章使用四个独立的指标来衡量管理学习，第一个变量为Pure PMEPP Ind.，当一个县在2015年仅提供养老金净负债的PMEPP时，该指标变量为1;当一个县同时提供PMEPP和OPP计划时，该指标变量为0;第二个指标变量为PMEPP倍数(PMEPP义务/PMEPP缴款)，预计PMEPP倍数较大的县的管理者会对未来的养老金承诺反应更强烈，并且他们会从GASB 68披露要求获得的新信息中获得更多信息。第三个指标变量为养老金文本，即“养老金”一词在一个县的财务报告中出现的次数，PMEPP样本中词频较低的县可能不太清楚自己的长期养老金义务。最后一个衡量指标是，对于没有获得政府财务官员协会(GFOA)财务报告奖项的县，该指标的值为1，没有获得该奖项的县被认为拥有较低质量的财务报告，因此预计他们(事先)对各自地方政府现有的养老金负债了解较少。
表7列示了PMEPP子样本分析的结果，仅提供 PMEPPs的县相对于同时具有PMEPPs和OPPs的县减少了福利支出，且工资和工资成本下降；其次，那些报告养老金义务高于其年度养老金缴款的县管理人员，可能会从GASB 68的披露要求中学到更多。在Panel B中，观察到PMEPP缴款倍数较高的县在应对GASB 68时，在福利、工资和与工资相关的开支上有较大的削减；此外，养老金相关信息较少被讨论的PMEPP县更有可能减少福利和人员相关费用。最后，财务报告质量较低的县减少福利和工资支出更多。总的来说，这些结果表明管理学习可能在影响地方政府一级的财政政策方面发挥了作用。
-表7- 管理学习
（四）平行趋势检验
最后，文章使用三个不同的样本进行了平行趋势检验：GASB 68实施前两年，实施后两年与前后各一年。检验结果如表9所示，Panel A的两个pre-GASB 68年度有弱显著的系数，但其余的列要么不显著，要么显著，符号相反，几乎没有证据表明存在显著地的事前趋势。这进一步证实了文章的结果不太可能是由2014财年实施的GASB 67公布的精算变化驱动的。同样，Panel C中的两个post-GASB 68年度中有一个显著的系数，但在其余系数为负且不显著。Panel B（仅使用事前事后各一年数据）中结果表明效应在GASB 68实施前后最为强烈，进一步支持了本文的结论。
-表8- 平行趋势检验
结论
本文研究财务报表披露如何具体地影响经济选择。文章的分析表明，以前没有披露其未备资养老金义务的县通过减少公共福利支出、工资支出和人数来回应GASB养老金披露要求。这些结果表明，公共部门的强制披露可以影响地方一级的管理决策。本文提供的GASB 68实际影响的证据对政策制定者尤其重要，GASB致力于通过提供有助于决策者和促进政府问责评估的信息来改善政府财务报告。
Abstract:
We examine whether Governmental Accounting Standards Board (GASB) financial statement disclosure alters local governments' economic decision-making. To do so, we exploit a recent GASB standard that eliminated differences in the disclosure requirements for county governments' pension obligations. The standard, GASB 68, had no effect on pension economics or the annual budget—it affected only whether and how information was presented on GASB financial statements. Using a broad hand-collected dataset, we document that counties that did not disclose information about their pension obligations before GASB 68 reduced public welfare expenditures, employment, and salary expenses relative to those that had disclosed such information. We conduct extensive field research and employ several cross-sectional analyses to conclude that the effects we document are in part driven by increased awareness of the financial costs of pension obligations by newly disclosing counties.
