论文标题：Political Cycles in Bank Lending to the Government

中文标题：银行向政府贷款的政治周期

原文来源：Koetter, Michael; Popov, Alexander. 2021. “Political Cycles in Bank Lending to the Government.” Review of Financial Studies 34(6).

供稿：白蝶

封面图片来源：Pexels

编者按：

就银行所有权对经济的影响这一问题，存在两种对立的观点。政府拥有银行所有权、参与管理在全球很普遍，因而了解国有银行的贷款主要是为了发展，还是为了政治目标，是非常重要的话题。文章探讨了德国州选举后政党更替如何影响银行对地方政府的贷款。研究发现，州一级的政党更替导致地方储蓄银行对当地政府的贷款大幅增加。与此同时，私营部门贷款也相应减少。文章的研究结果表明，政治摩擦可能会干扰国有银行对当地的发展目标的实现。

一、研究背景

关于银行所有权对经济的影响，存在两种对立的观点：“发展”观点认为，国有银行通过向无法获得信贷的借款人放贷来支持经济发展。支持这一观点的学者提出，政府可以利用其对银行的所有权来发展战略产业，或者为融资失败的长期发展项目提供资金，尤其是在制度薄弱的国家。“政治”观点则认为，政府对金融机构的所有权导致了资源配置政治化、效率低下，预算约束的放松，以及经济效率的降低。越来越多的证据表明，政府对银行的所有权降低了银行的盈利能力，减缓了金融和经济发展。

由于在全球范围内，政府拥有银行所有权、参与管理很普遍，因此，了解国有银行的贷款主要是为了发展，还是为了政治目标，是非常重要的话题。文章通过研究德国银行政府贷款的政治周期来深入这个问题的核心，其关注的重点是储蓄银行，即明确为支持区域经济发展而设立的地方信贷机构。与此同时，它们由区域行政实体（通常是市议会）管理和运营。因此，地方政客可能会向储蓄银行施压，要求它们严格为政治目标服务。其中一个可能与地方发展目标不一致的目标是为政府实体提供资金，特别是如果它是以牺牲对实体经济的贷款为代价的。为了追溯银行贷款的政治周期到政府，文章利用了德国选举和银行系统的独特制度设置。文章主要贡献在于研究银行对政府的贷款如何随着选举驱动的政党更替而变化，并对以下几个方面的研究做出贡献。

文章为金融机构作为协助政客实现目标的工具的实证文献提供了补充。La Porta，Lopes-de-Silanez和Shleifer（2002）发现，在金融体系不发达、产权保护不足的低收入国家，政府对银行的所有权最为突出，而且这与人均收入增长较低有关。Sapienza（2004）表明，在控制企业特征的情况下，意大利的国有银行比私营银行收取更低的利率，特别是当与给定企业有关联的政党在该企业借款的地区更强大时。同样，Khwaja和Mian（2005）发现，在巴基斯坦，有政治关系的公司更容易从政府银行获得信贷。Brown和Dinc（2005）发现了来自新兴市场的证据，证明政府倾向于在选举前最小化政治干预的成本，因此，在选举后通过经济救助进行干预。Cull和Xu（2005）发现，向政府官员进行非正式支付的中国企业从银行借款更多。Micco、Panizza和Yanez（2007）发现，发展中国家的国有银行往往比私营银行具有更低的盈利能力和更高的成本，而且这种影响在选举年更强。Li等（2008）发现，中国的党员身份有助于私营企业家从银行或其他国家机构获得贷款。Shen和Lin（2012）证明，政治干预会抑制发展中国家国有银行的绩效。Schoors和Weill（2020）指出，俄罗斯联邦储蓄银行在2000年俄罗斯总统选举前向大公司发放贷款，促使其员工投票支持现政权，这在一定程度上对普京的连任有影响。最近的一些文献提出了支撑银行主权关系的“道德劝说”，即银行在政府的压力下购买主权债券，即使这未必符合利润最大化。文章通过研究一个低腐败和良好公司治理的工业化国家的政治更替和银行贷款之间的联系，对这一研究做出了贡献。

已有文献研究了一些国家银行贷款的选举周期。Dinc（2005）表明，发展中国家国有银行的贷款行为取决于选举的时间。Claessens, Feijen和Laeven（2008）表明，在每次选举后，向当选联邦官员提供捐款的巴西公司相对于对照组大幅增加了他们的银行融资，这表明获得银行信贷是政治关系运作的重要渠道。Cole（2009）发现，印度政府城镇银行的农业贷款随着选举周期而变化，贷款的最大增长发生在选举之前。Carvalho（2014）指出，有资格从国有银行借款的巴西公司在选举前扩大了政治争议地区的就业。文章对这一类研究的贡献在于展示了国有银行在选举期间向政府贷款的变化，显示出一类银行在特定类型的选举之后会调整它们的放贷行为。

文章还涉及有关银行行为的政治决定因素的研究。Kroszner和Strahan（1999）指出，特殊利益影响了美国银行业取消准入壁垒的时机。Agarwal人（2012）表明，在最近的金融危机期间，银行推迟了位于美国代表地区的抵押贷款的止赎。此外，一些文献提供了证据，表明无论是在发展中国家还是在工业化国家，掌权的政治家经常推迟有关银行业问题的坏消息。文章通过证明在现任政党被击败的选举之后，德国的储蓄银行似乎为新政府的部分选举承诺提供了资金，为这一研究提供了补充。

二、制度背景

1.德国的选举与政党

德国是一个联邦共和国，德国是一个联邦共和国，包括16个州和438个县。各州在不同的时间点每隔4年或5年定期举行选举，以决定州议会的组成和由此产生的执政联盟。此外，县选举每4年、5年或6年举行一次，以决定县行政机构的组成。

文章关注的是州选举以及随后银行对州政府贷款的变化，而非县选举。这样做是为了研究政治周期是否会干扰储蓄银行的地方发展目标。向县或市行政部门提供贷款可以成为更广泛的地方发展目标组合的一部分。因此，如果新的地方政府利用资金促进区域发展，选举后银行对地方政府贷款的变化可能完全符合地方发展目标。相比之下，州政府通常推动的项目在全州范围内的重要性，相对而言进一步偏离当地的发展目标。

1992年1月至2018年5月期间，德国16个州共举行了94次州选举。州选举通常在不同的时间点举行，从而导致德国各州（包括邻近州）执政联盟组成的交错变化。这使得在范围小而同质的经济地区跨州比较银行行为成为可能。此外，州选举在预定的频率进行。因此，根据定义，州和县选举的时间与地方经济周期无关。

2.德国的银行业

德国的银行体系包括私人银行、合作银行和政府所有的银行。私人银行与其他两类银行的不同之处在于，它们是典型的利润最大化机构。相比之下，合作银行和政府所有的银行的设立是服务于公共利益和支持其所在区域的地方经济增长。截至2018年，德国共有215家私人银行、910家合作银行和390家政府所有银行，其中包括384家储蓄银行和6家州银行，文章主要关注储蓄银行和合作银行。

合作银行类似于美国的信用合作社，在德国占贷款总额的14%，没有利润最大化的目标；相反，它们的任务是为其成员机构的所有者提供获得金融服务的途径。合作银行在法律上独立于政府机构，政治家没有正式的方式来影响合作银行的业务政策。

政府所有的银行有两种类型：地方储蓄银行，以及截至2018年的六家总行机构（州银行），它们在州一级运营。总行机构是与其有关联的地方储蓄银行的清算所和资本市场门户。地方储蓄银行的目标是从当地储户那里收集储蓄，并将其用于向当地客户放贷。地方储蓄银行类似于合作银行，因为它们的任务是促进区域经济发展，而不是最大化利润。由于储蓄银行的本地结构和法律规定，储蓄银行一直非常关注其业务所在的地区。

3政客与储蓄银行

虽然合作银行和储蓄银行的业务和经营范围相似，但地方政客对其决定的影响程度却有很大不同。首先，德国每个州的储蓄银行法（Sparkassengesetz）规定，地方的高级政客被任命为地方储蓄银行监事会（V erwaltungsrat）的主席，这使他们对银行经理有相当大的影响力。县行政部门也有权派代表参加设在本县的储蓄银行的董事会和中央信贷委员会。由于董事会或中央信贷委员会必须对数额很大、风险很大的贷款进行投票表决，地方高级政客在这些职位上对信贷决定的影响力超过了储蓄银行管理层的权限。

此外，储蓄银行法提供了法定来源，即每个州的整个储蓄银行部门的法律监督取决于国家一级的一个部门，通常是财政部或经济事务部。因此，一旦新内阁组成，法律监督员的政治取向就会发生。这种制度设置产生了合作银行所不存在的州与地方之间的政治联系。不同于合作银行，储蓄银行受到所在国政府当局的直接影响，这表明国家层面的政治周期可能会对地方储蓄银行的决策产生影响。

三、研究设计

文章的识别策略基于DID估计，比较了地方政府所有的银行与可比的合作银行在应对国家层面政治领导层变化时调整其贷款组合的倾向。利用这种识别机制，模拟在选举周期c中银行b的贷款情况，如下所示：

（1）

其中，表示在选举周期c银行b对某一特定客户群体的贷款量与总资产之比。

Saving bankb是一个虚拟变量，如果银行b是储蓄银行则为1，否则为0。

Election Changesc 是一个虚拟变量，在选出新执政党的州选举之后的12个月为1，在选举之前的12个月为0。

Post-Electionsc是一个虚拟变量，在任何州选举之后的12个月为1，在选举之前的12个月为0。

Xbc为控制变量，包括：规模（以总资产的自然对数表示)；资本化（以权益与资产比率表示）；流动性（以现金和央行储备占总资产的比例表示）;以及股票持有量（以股票占总资产的比例表示）。使用这些变量滞后1年的数据，以确保捕捉到它们对政府贷款的影响。

回归中还包含了银行固定效应αb，县-选举周期固定效应βkc，以及州-年固定效应γsy。文章关注的主要系数为δ，代表在发生政权更替的州的同一县的地方储蓄银行（实验组）和地方合作银行（对照组）之间的贷款差异。

这一识别策略是基于比较同一地区（县）的储蓄银行和合作银行在州选举前后的行为，同时排除两类银行均普遍存在的局部冲击。文章假设，合作银行是一个有效的比较群体，因为与私人银行不同，与储蓄银行类似，它们具有非利润最大化的地方发展动机，但它们的治理结构使它们免受直接的政治压力。文章通过后续的稳健性检验解决了识别策略面临的两个主要威胁：

1.控制组（即合作银行）可能不合适。为了解决这一问题，文章首先采用匹配来选择合作银行的子样本，这些子样本在可观察的银行资产负债表特征上与储蓄银行的样本尽可能相似。然后，文章基于这样选择的合作银行的子样本进行分析。

2.虽然选举日期是法律规定的，但选举结果可能是随着时间变化的当地经济状况的内生因素，从而推动了银行放贷。文章通过选取选举势均力敌的地区的子样本进行分析。

四、实证分析

文章主要研究了政权更替对地方储蓄银行向邦政府放贷的影响，结果如表1所示，逐步使用不同的固定效应和控制变量组合对方程（1）进行回归。从方程（1）的简化版本开始，其中包含银行固定效应，但没有银行级别的控制变量、其他固定效应以及交互项。如表1第1列所示，估计结果表明由州选举推动的政党变化与储蓄银行对州政府的贷款大幅增加有关。具体而言，主要系数0.1365表明执政党变化之后，储蓄银行对州政府的贷款增加了大约27.5%。

但是这种估计包含了所有选举之后储蓄银行对州政府贷款的变化，而不仅仅是发生政权更替的选举。为解决这一问题，文章引入Post-Electionsc*Saving bankb，结果如表1第2列所示，未导致更替的选举之后，银行对政府的贷款并没有增加；而与第1列结果相似，导致政权更替的选举仍与储蓄银行向邦政府提供的贷款大幅增加有关。

第3列，包括了县-选举周期固定效应，从而消除选举前后当地经济状况变化的影响，这些变化对同一时点同一县的所有银行都是共同的。主要系数相对第2列增加了约四分之一，表明仅这些固定效应就解释了银行对政府的贷款变化的近四分之一。

第4列，包括了州-年固定效应，但不包括县-选举周期固定效应，以排除国家层面普遍存在的变化的影响。与县-选举周期固定效应相比，这些固定效应对结果的影响小得多。

第5列，包括了县-选举周期固定效应和州-年固定效应，仍得到相似的结果。

第6列，引入银行控制变量，仍得到相似的结果。

表 1 - 银行给政府贷款的政治周期

在选举后的一年中，地方储蓄银行对州政府的贷款相对于类似合作银行增加了约41.5%。这相当于增加了约410万美元的贷款。那么其这些资金是否会挤占私营部门的贷款量呢？于是，文章研究了在政权更替的第二年，储蓄银行是否减少了对地方企业和个人发放的贷款，结果如表2所示。第1列结果表明，当地储蓄银行减少了大约2.66%的抵押贷款。与此同时，第2列结果表明，企业贷款增加了2.3%左右，但这种影响不显著。文章没有发现对地方企业的发放贷款减少的证据，不支持在政党更替选举后地方经济状况恶化的观点。

为什么公司贷款和个人贷款对政党更替的反应不同？首先，向个人提供贷款，尤其是抵押贷款，是交易性的。银行没有获得借款人的专有信息，因此不了解其资产质量。而公司在申请贷款时，银行获取了其专有信息。这可能使得银行在信贷需要减少或重新分配时选择继续向公司而非个人放贷。其次，由于银行倾向于与公司建立长期的贷款关系——这通常涉及提供各种产品——他们可能倾向于继续向公司贷款，以便取得提供辅助业务的机会。

最后，第3列结果表明，虽然州一级的政权更替与向州政府提供的贷款的增加有关，但随后向地方政府提供的贷款并没有增加。

表 2 - 对地方贷款的挤占

表1和表2报告的结果表明，新州政府支出增加的很大一部分是由州内储蓄银行原本给实体经济某些部门的贷款。政府更替可以激活储蓄银行的政治目标，从而可能干扰其实现地方经济发展的目标。

五、稳健性检验

文章首先进行了安慰剂检验，使用两个变化代替选举产生新的执政党这一变化，对主要结果进行检验，以确保结果确实是由执政党变化驱动的。第一个替代变化是州政府的首脑改变，但执政联盟维持原状。第二个替代变化是执政联盟的组成发生变化，但联盟中的最终执政党保持不变。结果如表3所示，州政府首脑个人的变化（第1列）或者执政联盟组成的变化（第2列）对储蓄银行向州政府的贷款的增加没有显著影响。此外，还研究了州选举对联邦政府贷款的影响（第3列），系数虽然为正但是数值很小且不显著，表明联邦政府贷款不受州级选举的影响。

表 3 -安慰剂检验

选举结果可能不是外生的，如果政府预期会出现变动，银行可能已经预先调整了自己的行为，或者银行也可以对与选举结果相关的经济状况作出反应。文章就这一问题进行了检验，选取选举投票结果相近的“势均力敌”的选举或者未被正确预测的“惊喜”选举的子样本，结果如表4所示，研究的主要结果没有发生改变。

表 4 -“随机”选举结果

另一个可能的问题是，文章观察到的影响是由与特定选举结果一致的其他银行冲击驱动的。作者注意到在2007年和2008年，因金融危机前在美国次级抵押贷款市场投资而宣布了重大损失的五家州银行。由于法律要求各联邦州的储蓄银行为各自的州银行提供支持，它们当时不太可能从事其他活动，如发放贷款或购买证券。文章利用这一重大冲击进行检验，结果如表5所示。在控制了这个并发冲击后，尽管数值有所降低，但主要结果仍然成立。此外，还发现发现地方储蓄银行更有可能向评级较高的州政府提供贷款。

表 5 - 替代路径

文章还选取了替代样本解决一些担忧。文章的识别策略是基于使用同一地区（县）的合作银行作为对照组，并包括县-选举周期固定效应。然而，从理论上讲，合作银行可能有计量经济学无法与选举结果相关的情况，使δ的估计产生偏差。于是文章排除了合作银行，结果如表6（第1列）所示。为研究州银行的作用（第2列），将州银行纳入样本，发现在州一级的选举中，一个新的政党掌权与大约4200万的增长有关。在第3、4列比较了比较了德国相邻各州的相邻县的银行，其中一个经历了选举后的执政党变化，而另一个则没有。

表 6 - 替代样本

最后，考虑到研究结果可能对一些选举情况很敏感。例如，影响程度可能取决于新的执政联盟是否由一个意识形态或多或少保守的政党主导。文章对多种选举情况进行了检验，发现这些选举情况对主要结果并没有实质性的影响。

六、研究结论

文章主要研究了银行对政府的贷款如何随着选举驱动的政党更替而变化。结果发现，在一次选举中，一个新的政党在州一级选举中获胜，与储蓄银行对本州政府贷款的大幅增加有关。在选举后的一年中，地方储蓄银行对州政府的贷款相对于类似合作银行增加了约41.5%。这相当于增加了约410万美元的贷款。尽管单个银行的数量效应是较弱的，但由于德国储蓄银行数量众多，相关的总量效应在经济上是相当可观的。

与此同时，文章发现，在新政党执政的州，相对于地方合作银行，地方储蓄银行对当地私营部门贷款减少了约430万美元。这充分解释了对州政府贷款的增加的来源。因此，文章的研究结果表明，新执政的州政府增加的支出中，有很大一部分是由当地的州内储蓄银行提供的，其代价是减少向当地私营部门贷款。文章得出结论，政党更替会激活储蓄银行的政治目标，并干扰其地方发展目标。

Abstract：

We study how political party turnover after German state elections affects banks' lending to the regional government. We find that between 1992 and 2018, party turnover at the state level leads to a sharp and substantial increase in lending by local savings banks to their home-state government. This effect is accompanied by an equivalent reduction in private lending. A statistical association between political party turnover and government lending is absent for comparable cooperative banks that exhibit a similar regional organization and business model. Our results suggest that political frictions may interfere with government-owned banks' local development objectives.

原文地址：https://academic.oup.com/rfs/article/34/6/3138/5920334