论文标题：Observing Enforcement: Evidence from Banking

中文标题：观察执法行动：来自银行业的证据

原文来源：Kleymenova Anya and Tomy Rimmy E.2022. “Observing Enforcement: Evidence from Banking”. Journal of Accounting Research, 60(4): 1583-1633.

供稿：毛靖琦

封面图片来源：Pexels

编者按: 

文章基于银行监管机构执法行动（执行决定和命令, EDOs）和披露制度的变化探讨了公开披露对监管机构执法行动的影响。研究结果表明，监管机构在制度变化后更频繁地发布EDOs，更早地进行干预，并更多地依赖公开可观察的信号。此外，文章还发现，在新闻发布量较高的县，监管干预发生得更早、更频繁，这表明监管机构考虑了公众对其行为的感知。此外，研究还发现，EDOs变得更长、更复杂，并包含更多的陈词滥调。最后，文章观察到尽管银行资本比率和资产质量有所改善，但银行破产仍在加速。总的来说，这篇文章为监管行动的披露提供了新的见解，并对银行业监管提供了有价值的信息。

一、研究背景

文章探讨了监管行动披露与监管者执法行动变化之间的关系。当监管者的监管行为受到公众监督时，关注其声誉和职业前景的监管者可能会变得更加严格并且干预得更多(Holmström, 1999)。然而，披露也会降低监管机构的干预动机，因为他们可能希望避免来自被监管实体的诉讼，并确保与这些实体的持续合作。在银行业领域中，信息披露可能会动摇金融稳定，减少风险分担机会(Diamond and Dybvig, 1983; He and Manela, 2016; Goldstein and Leitner, 2018; Morris and Shin, 2002)。

虽然以往的文献研究了信息披露对被监管实体的影响，但对信息披露对监管者行为的影响的证据有限，在非披露机制下一般无法观察到(Anbil, 2018)。文章利用1989年颁布的《金融机构改革、恢复和执行法案》（FIRREA）解决了这个可观察性问题，该法案要求美国银行监管机构公开披露针对银行采取的执法行动。监管机构和监管者使用执法行动（称为执行决定和命令或EDOs）要求银行采取纠正措施(Curry et al., 1999; Eisenbach et al., 2017; Hirtle et al., 2020)。不遵守EDO可能会导致罚款甚至存款保险的撤销。虽然银行监管机构自1966年起就发布了执法行动，但这些行动直到1989年8月9日FIRREA通过后才被公开披露。

文章的几个贡献包括：第一，文章扩展了监管激励的研究；第二，文章对金融机构监管信息披露的研究做出了贡献；最后，文章补充了考察银行监管机构强制披露的研究，以及与银行执法行动相关的文献。

二、银行监管制度

（一）银行监管系统的作用

银行监管系统的作用旨在确保银行遵循安全和健全的实践，避免可能威胁银行系统稳定的风险。监管机构对银行及其管理人员采取执法行动，以解决资本、流动性或贷款损失准备金不足、风险承担过度或管理不善等问题。虽然银行监管者自1966年起可以根据金融机构监管法案(FISA)对银行采取执法行动，但这些执法行动直到1989年FIRREA法案通过后才被要求公开披露。

（二）银行监管的过程

银行监管的过程始于银行审查员将CAMELS评级定为4或5，并建议监管机构根据这些评级对银行提起诉讼。监管机构在签发正式的EDO之前一般采用非正式方法，如要求银行进行董事会决议(BBR)或签发谅解备忘录(MOU)。签发正式EDO的主要目的是强制受影响银行采取指定的纠正措施(Curry et al.，1999；Eisenbach et al.，2017；Hirtle et al.，2020)。银行有权在行政法官面前对监管机构发布EDO的决定提出异议。在银行完美地完成其EDO并从银行审查员那里收到改进的CAMELS评级后，银行将收到终止令。

三、数据与样本

文章的实证分析集中于商业银行，并从多个来源获得数据。从联邦金融机构审查委员会( FFIEC )的电话报告中获得财务数据。从S & P Global SNL财务数据库中收集了1989年8月FIRREA出台后银行监管机构披露的所有执法行动。文章识别FIRREA前(未披露)时期的执行行为主要来自于FIRREA后(披露)时期公开的终止文件。文章还从美国国家档案馆(只有1983年和1984年的档案可以查阅)手工收集了非披露期间发布的执行行动子集。文章将研究分析限制在最常见和最严重的执法行动类型：C & D命令、正式协议/监督协议、同意命令和及时纠正行动( PCA )命令。文章的主要样本包括1983年-1997年间任何联邦银行监管机构向商业银行发出的1182项执法行动，其中265项是从国家档案馆和终止令中收集的FIRREA前发生的EDO。

四、研究设计与实证结果

（一）执法行动决定因素的变化

文章首先考察了微观特征和不断变化的披露制度对银行收到执法行动的可能性的作用。文章使用下面的模型来估计一个银行在季度t收到行动的概率，假设它在季度t - 1之前没有收到强制执法行动：

模型假设银行在事件时刻t的风险率（h（t））等于基准风险率h0 ( t )与风险因子函数exp ( βkXk )的乘积，其中X是k个时变解释变量滞后1 / 4的向量（X包括对规模、资本比率、不良资产率(资产质量的代理变量)、资产收益率(盈利能力的代理指标)和流动性比率的控制）。指标变量Disclosure Regime在FIRREA后取值为1，否则为0。通过对模型进行逐年估计，文章允许基线风险率随时间变化。

表1 收到执法行动的可能性

表1报告了这一估计的结果。第1列显示，在披露制度中，银行更有可能收到执法行动。资本水平较低、不良资产较高、盈利能力较低、流动性较低的银行更容易受到执法行动。资本比率或贷款组合负向变动较大的银行也更容易受到执法行动。在表1第2 - 5列中，文章将资本比率、不良资产、资产收益率和流动性与披露制度指标进行交互。在第2列中，Capital Ratio×Disclosure Regime的系数为负且显著，表明资本比率较高的银行在披露制度下获得EDO的可能性相对较低。第3列显示不良资产在两个机制中都是EDO的显著预测因子。Nonperforming Assets×Disclosure Regime的正系数表明，不良资产较高的银行在披露制度中获得EDO的可能性相对较高。

最后，文章估计了一个加速时间模型，以确定在披露机制中监管者是否更早介入：

其中，t是生存时间(银行没有收到EDO的时间)，残差τ被假设为Weibull分布。表1第7列Disclosure Regime的系数为-1.232，表明在获得EDO的条件下，银行在披露制度中更快收到执行行动。这意味着，相对于非披露制度，类似的银行(基于资本比率和不良资产等协变量)在披露制度中更早地收到了执行行为。

总体而言，文章的结果表明，相对于非披露机制，披露机制中监管者的干预更多，公开可观测的信号似乎是银行接受执法行动可能性更强的决定因素。此外，在获得EDO的条件下，监管机构在披露制度中会更早地干预。

（二）执法行动内容的变化

接下来，文章考察执行行为内容的变化是否与披露制度的变化相关。文章使用文档长度(文档中单词数量的自然对数)、清晰度(FOG指数)、文档整体可读性（Flesch等级水平可读性)、数值强度(数字字符在文档中的相对百分比)以及样板语言使用的百分比(基于四词短语的常用用法)来评估EDO内容。表2第1列显示，随着披露制度的变化，EDO文档变长，平均字数增加约71 %。第2列显示，执法行动也变得不那么清晰，FOG指数表明所使用的词语和结构的复杂性显著增加。文章在第3列的研究结果证实了这一结果，即需要额外的5.5年教育才能理解披露制度中的EDO文本。此外，EDOs包含的数值信息随披露制度的变化而增加0.8%。最后，第5列显示，EDOs样板语言的使用增加了9.8 %。

总体而言，文章对EDOs内容的分析表明，随着披露制度的变化，执法行动变得更加复杂和难以理解，并且包含了更多的模板语言。

表2 执行行为文本内容的变化

（三）披露渠道与执法行动

为了将文章的结果与披露渠道联系起来，文章探讨了在两个机制中新闻发布量如何与执法行动相关联。在新闻发行量较高的地区，银行的利益相关者和公众更有可能了解银行的问题。因此，如果监管机构不及时采取执法行动，其公信力就会降低。披露制度执行力度的增强与新闻发行量之间的关系也揭示了两种一般性激励中哪一种有助于监管者行为的改变。

文章使用如下Cox比例风险模型来估计接受执法行动的概率如何随着新闻发布量的变化而变化：

其中News Circulation是县级报纸发行量强度的度量。文章将报纸发行量定义为以县人口为单位的报纸发行量。

此外，文章估计了一个加速时间模型，以评估监管机构是否更早干预新闻发布量较高的县：

其中t是接收到EDO的时间，并且假设残差τ服从Weibull分布。

表3 新闻发布量与收到执行行动的可能性

表3第1 - 3列中Disclosure×News Circulation的正向系数表明，新闻发布量较高的县的银行更有可能在披露制度中收到强制执法行动。第4列和第5列给出了加速时间模型的结果。第5列中Disclosure×News Circulation的系数为-0.375，表明在获得EDO的条件下，与不披露制度相比，高新闻发布量国家的银行在披露制度中更早获得EDO。这些结果印证了在披露机制中监管者更早介入。总体而言，本部分的结果提供了披露渠道与监管者激励变化之间联系的证据。

（四）解决替代性解释

1. 储蓄信贷危机的影响

一方面，来自储蓄的竞争压力可能会导致商业银行承担更大的风险并因此获得更多的执法行动。为了衡量竞争，文章评估储蓄者对可能损害商业银行资产组合的风险贷款的投资。将这种竞争度量纳入方程( 1 ) ，并将其与披露指标进行交互。表4 Panel A表明，文章的推论不受来自储蓄者竞争这一代理变量的影响。Panel B显示，文章关于执法行动内容的结果仍然成立。这些发现表明，来自储蓄者的竞争被认为导致了商业银行风险承担的增加，但这并不是在披露制度下发布执法行动的增加或监管机构增加对公开可观测信号依赖的主要原因。

表4 来自储蓄的竞争

另一个方面，监管机构可能会对储蓄危机后的负面报道做出反应，在新闻发布量较高的地区也是如此。因此，如果储蓄危机后的负面报道解释了文章的发现，那么它们应该集中在针对银行监管机构的负面舆论达到顶峰的时候。为了检验这一猜想，文章使用储蓄危机的新闻报道作为公众舆论的衡量指标，并搜索与之相关的新闻。但是，文章证实了主要结果在相当长的时间范围内持续存在，因此不太可能被储蓄信贷危机后的负面舆论所驱动。

2. 危机时期的执法行动

为了解决监管机构对任何涉及银行的危机事件做出类似反应的潜在替代性解释，文章考察了监管机构在另一个危机时期，即2007-2009年金融危机中的反应。尽管储蓄信贷危机和金融危机之间存在巨大差异，但一个相似之处是监管机构在危机期间和之后都面临着显著的负面舆情。但是金融危机之后执法行动的披露制度并没有改变。文章使用2003-2017年的数据，估计了以下模型：

其中Crisis在2007Q4 - 2009Q2的金融危机季度等于1，否则为0；Post Crisis在2009Q3 - 2017Q4为1，否则为0。

表5 危机期间的执法行动

如表5 Panel A所示，文章的主要结果在该样本中并不普遍成立。第1列中Crisis和Post Crisis的不显著系数表明，监管者在危机发生后不太可能采取强制行动。结果说明不同于披露制度，监管机构事实上在金融危机期间更容易忍受。Panel B还考察了金融危机前后EDOs的内容是否发生变化。文章发现，虽然金融危机期间和之后EDO文档的长度有所增加，但相对于危机前时期，复杂性降低同时可读性提高。监管机构也使用了相对较少的样板语言，这表明执法行动包含了更多的银行特定信息，并且更加清晰。总体而言，这些结果表明，危机时期本身并不能解释监管机构的干预增加或EDO内容的变化。

3. FDICIA的影响

由于FDICIA在FIRREA实施仅2( 3 )年后就被采纳(实施)，文章的结果可能是由监管机构因PCA而提前干预或对超过一定规模的银行增加报告要求所驱动的。由于文章的样本和研究结果的特点，FDICIA不太可能解释所有的结果。

首先，文章的样本只包含12个PCA阶数，去除这些并不改变结果。第二，文章对执法行动的阅读以及与银行检查人员的谈话表明，即使在FDICIA出台之前，C & D订单也包含了PCA类型的要求。第三，巴塞尔协议的资本要求适用于所有受监管银行，并在特定时间点实施，文章用研究设计和固定效应来捕捉。最后，文章的结果与监管者似乎依赖于公开可观测的信号，在新闻发布量较高的县执行更多，以及调整EDO的文本内容不太可能通过早期干预来解释。

（五）进一步分析与稳健性

1. EDO披露和银行结果

文章进一步考察银行的放贷能力及其资本和资产质量是否随披露制度的变化而变化。为了检验EDO银行在披露制度方面是否有相对更多的改进，文章创建了一个与规模和地理位置(县)相匹配的控制样本。收到EDO的银行形成处理组，而没有收到EDO的银行形成控制组。建立以下模型：

其中Yit分别对应贷款占总资产的比率( Loans )、存款总额的自然对数( Total Deposits)、权益总额占总资产的比率( Capital Ratio )、不良资产总额占总资产的比率( Nonpoor Assets )。需要关注的参数是θ 6，它衡量了披露制度的变化对收到EDO的银行相对于未收到EDO银行的增量影响。表6中的结果表明，相对于控制银行，处理银行的存款总额下降3 % (第2列)，资本比率提高0.9 % (第3列)，资产质量提高0.7 % (第4列)。

表6 披露制度与银行结果

2. EDO披露和存款人反应

因为没有保险的存款银行倒闭的风险较高,文章预期在银行收到EDO时，没有保险的存款人会选择提款。因此,估计以下模型:

Yit指总存款,存款保险和保险存款的自然对数。当银行收到EDO，Teatment为1,否则为0;银行收到EDO后12个季度Post EDO的值为1，前12季度为0。表7的Panel A中展示了研究结果，它显示总存款减少了3.8%（第1列），未投保的存款减少了9.0%（第3列），文章没有观察到受保存款的类似结果。

表7 EDOs 和存款

在Panel B中，如果EDO得到当地媒体的新闻报道，News Coverage的值为1，则为0，引入Post_EDO×News Coverage。第3列的结果显示，相对于那些执法行动没有被报道的银行，那些执法行动被当地新闻报道的银行，其未被保险的存款减少了13.9%。

在Panel C中，文章构建了与新闻媒体报道的强度（新闻报道的数量）和持续时间长度（第一篇和最后一篇新闻报道之间的天数）有关的衡量标准。文章发现，在被报道的条件下，存款人对有更多强度和长度报道的执法行动的反应更大；文章还发现未投保的储户对EDO的全国性新闻报道的反应更大（未投保的储户更可能是非本地的）。这些发现将储户的反应与披露渠道联系在一起。

3. EDO披露和银行倒闭

接下来,文章研究两个制度的银行倒闭。正如上面的研究结果所表明的那样，存款人将EDO的发布视为披露制度中的一个警告信号。没有这种预警的银行倒闭会让人质疑监管机构的可信度。文章建立以下回归模型估计银行倒闭概率：

其中，Treatment是一个指标变量，对于收到执法行动的银行，其值为1，否则为0；Disclosure Regime是一个指标变量，在披露制度改变后的时期，其值为1，否则为0。

文章还通过估计以下加速时间模型来评估两种制度中银行倒闭时间的变化：

其中 t 是银行的生存时间，假设残差 τ 具有威布尔分布。

表8第1列，表明Treatment×Disclosure Regime的系数是正的，而且是显著的，幅度为1.360，表明在披露制度下，接受执法行动的银行的倒闭风险要高36%，这说明监管者关心公众对其行为的看法，在披露制度下更有可能向问题银行发出EDO。第2列表明Treatment×Disclosure Regime，在破产的情况下，在披露制度下获得EDO的银行比在保密制度下获得EDO的银行失败快74%（1 − e−1.330）。这意味着故障加速了大约九个月。

表8 执法行动披露与银行倒闭

4.经济趋势

最后，文章进行了额外的稳健性测试，通过估计各个子样本中的主要结果来评估不断变化的经济趋势的影响。结果表明尽管这些系数显示出随时间推移的趋势，但它们支持文章的主要发现，即相对于保密制度，监管机构更有可能采取执法行动，并且似乎更多地依赖披露制度中可公开观察到的信号。

五、结论

文章发现，披露制度的变化与监管机构监管行动的变化有关。尤其是，相较于FIRREA之前的时期，监管机构发布了更多的EDO，实施干预更迅速，并且似乎更多地依赖于披露制度中公开可见的信号。此外，文章还发现，在披露制度变更后，EDO文件的信息量越来越少，使用了更多的样板语言。这些结果表明，监管机构对公众对其行为的监督做出了回应。另外，该文章还研究了披露制度更迭后银行业绩的变化，发现尽管资本比率和资产质量有所改善，但存款下降并且银行倒闭加速。

然而，该文章的研究仍存在一些限制。首先，FIRREA之前的样本仅限于可以通过终止文件和从国家档案馆手工收集的执法行动。其次，除了EDO披露的变化之外，FIRREA还对执法环境进行了一些变化。最后，在FIRREA之前或之后发生的其他事件可能会影响该文章的发现，不能排除这些事件的影响。不过，文章的分析对于监管机构面临是否披露执法工作的选择提供了有用的信息。例如，文章研究的影响可能会扩展到广泛的领域，如SEC的披露。

原文链接：https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/1475-679X.12422

Abstract:

This paper finds that the disclosure of supervisory actions by bank regulators is associated with changes in their enforcement behavior. Using a novel sample of enforcement decisions and orders (EDOs) and a change in the disclosure regime, we find that regulators issue more EDOs, intervene sooner, and rely more on publicly observable signals following the regime change. EDO documents become longer, more complex, and contain more boilerplate language. Our results also indicate that intervention happens sooner and more frequently in counties with higher news circulation, which suggests that regulators take into account the public perception of their actions. We evaluate potentially confounding factors, including the savings and loan (S&L) crisis and competition from thrifts, and find robust results. We also study bank outcomes and document that uninsured deposits decline at EDO banks in the disclosure regime, especially for those covered in the news. Finally, we observe that bank failure accelerates despite improvements in capital ratios and asset quality. Overall, our research provides new insights on the disclosure of regulatory actions.