论文标题：Politically Connected Governments
中文标题：政治关联的政府
原文来源：Cuny, C., Kim, J. and Mehta, M.N. 2020. "Politically Connected Governments". Journal of Accounting Research, 58: 915-952.
供稿：陈晴
封面图片来源：Pexels
编者按
本文探讨了强大的政治关联对地方政府的影响。结果显示，位于有权势的国会议员选区故而与之有密切关系的政府减少了对公共资源的管理。此外，文章还利用了国会议员权力的下降这一外生事件，证实了二者之间的因果关系。为了更好地理解为什么有政治关联的地方政府会减少管理工作，本文还研究了选举特征。研究结果表明，随着强大的国会代表权所带来资源的增加，地方政府官员能够减少管理工作，而且还不会对他们的连任产生实质性的不利影响。总之，研究结果为政治关系的代价提供了证据：它们削弱了地方政府以社会最优方式采取行动的动机。
研究背景
美国由3,142个县和19,492个自治市组成。地方政府（市和县）监管着用于基本公共服务的大量资源，如水、卫生、应急响应、道路和教育等。对这些资源的无效管理会对当地公民的福利和当地经济发展产生不利影响。因此，了解影响地方政府管理的因素是很重要的。
对于“管理”的衡量一直是一个难题。本文将通过使用审计结果来克服这一测量挑战。在美国，为了确保利益相关者的公共资金得到妥善管理，所有获得超过75万美元联邦直接拨款的实体都必须每年进行一次单一审计。单次审计的结果必须在财政年度结束后的九个月内报告给联邦审计信息交换中心。而不良的审计结果在一定程度上表明地方政府对公共资源缺乏管理能力。
而关于影响地方政府管理的因素，其中一个便是其在国会中的代表权，即政治关联度。国会议员将联邦资源和政策利益转移给其选民，进而最大限度地增加他们连任的机会。随着一名议员在国会掌权，他们分配给选区利益的规模和广度不断增加，直接或间接地增加了选区内地方政府可用的资源。而这种资源的过剩可能会影响地方政府的治理努力。
理论分析与研究设计
在事前，强大的国会代表权对地方政府管理的影响尚不清楚。一方面，当地方政府与有权势的国会议员有关联时，管理可能会更弱。优先获得联邦资源，并由此提高对当地公民的服务质量，可能会减少选民对管理工作的关注。相应的，选民减少对管理工作关注，既会减少地方政府官员提供管理工作的激励，也会减少国会议员要求与其有关联的地方政府提供管理工作的激励；另一方面，当政府与有权力的国会议员有关联时，地方政府的管理能力可能会更强大。因为这些地方政府可能会受到政府审计和媒体的关注。更高质量的管理减少了负面宣传和政治挑战者主张现任政客滥用资源的能力。
（一）管理
本文将“管理”定义为政府在监督和适当部署公共资源方面的努力。政府会计准则委员会(GASB)强调，财务和控制系统的审计有助于地方政府展示对选民的问责制，包括对公共资源的管理。本着这种精神，我们将管理作为地方政府审计的五个指标的第一个主要组成部分。
在联邦审计交换所维护的单一审计数据库中，本文选取了财政年度结束、审计报告日期、实体的直接联邦支出、审计师身份、被审计方的审计师风险评估结果、财务报表和合规审计的审计意见，以及每次审计是否存在重大弱点或重大缺陷等指标，用于评估基金的管理。
（二）国会议员
政治经济学文献表明，国会议员会以各种方式支持他们的选区，包括项目、程序、拨款、专项拨款以及分配。更有权力的国会议员有更大的能力来支持他们的选民。这种能力主要来自于其资历以及议员身份。已有研究表明在相对强大的委员会任职，增加了国会议员将联邦资源导向他们的州和地区的能力。
本文延续以往的方法，根据相关众议院议员的资历以及每个参议院的10大委员会的参议员来衡量地方政府在国会中代表权的大小。本文还展示了前1、前3和前5个委员会的调查结果。以国会议员在每个国会众议院的任命年份来计算该议员的相对资历。
实证研究
（一）数据与样本
本文的数据来源于联邦审计交换所的单一审计数据库，选取了1999年至2016年期间的56,042个观察样本，代表了7,166个独特的地方政府。相关国会数据的样本期包括第105届国会到第114届国会，此外还收集了关于国会委员会的任务、任命日期和离职日期的数据。
（二）指标设置
1.管理（Stewardship）
管理是地方政府年度财务报表审计的以下五个结果的第一个主要组成部分：未经修改的审计意见；无重大弱点；没有重大缺陷；没有重大不合规；期末到审计报告日期之间的滞后，乘以负值。
No_ModOpiniong,t：如果地方政府的审计员对t年度财务报表发表未经修改的审计意见（即没有不利、合格或否认的意见），该指标则为1，否则为0；
No_MatWeaknessg,t：在76%的政府年中，审计师没有发现对财务报告的内部控制存在重大弱点，该指标则为1，否则为0；
No_SigDeficiencyg,t：在63%的政府年中，审计师没有发现对财务报告的内部控制存在重大缺陷，该指标则为1，否则为0；
No_NonComplianceg,t：在91%的政府年中，审计师没有发现重大的不遵守由各州、联邦机构和债券持有人实施的法律或法规，该指标则为1，否则为0；
Timelinessg,t：该指标等于周期结束与审计报告日期之间的时间间隔除以365，再乘以负值1，因此越高的值表示质量越高。
2.国会议员权力（CongressRepX）
每个地方政府都与三名国会议员有联系（两名参议员和一名众议院代表）。每个国会议员权力（PolRepX）的衡量采用其任职年数乘以其在前X个委员会任职的个数。X则分别取最有权力的前1，前3，前5和前10委员会。之后把地方政府的三个相关的国会议员的PolRepX相加，再除以100，便得到了国会议员权力变量（CongressRepX）。
我们表明，在强大的国会代表权下，地方政府的管理下降。从经济角度来看，地方政府在最有影响力的国会委员会中的代表人数如果增加一个标准差，其管理的五个组成部分就将分别下降1.8%至2.6%。
（三）回归模型
为了研究地方资金管理的变化是否与国会代表权的变化有关，本文建立了回归模型如下：
其中Stewardshipg,t衡量地方政府g在t年的管理能力；CongressRepXg,t-1衡量在t-1年的国会议员的权力；Bondg,t是代表地方政府是否发行新债券的虚拟指标（债券发行会影响管理激励措施）；FederalExpg,t指标则是利用联邦基金分配来代理联邦政府向地方政府的直接财政支持，等于地方政府在t年直接分配的联邦资金的自然对数；Subsidyg,t指标则是联邦政府对当地公司的企业补贴，以代理间接财政支持，等于联邦政府对总部设在地方政府管辖范围内的公司的补贴的自然对数。因为联邦拨款本身就会影响到地方政府维持对公共资源的管理的能力。此外，该模型还加入了地方政府的固定效应和年度的固定效应。
（四）实证结果
1.主回归结果
表1展示了多变量测试的结果，这些测试检验了管理能力和强大的国会代表权之间的联系。第（1）列中CongressRep1的系数为负值，且具有统计学意义。表明在国会中有强大委员会的高级代表时，地方对资金的管理会减弱；从第（2）到（4）列的证据表明这一结论在国会前3、前5和前十大委员会中也成立。
-表1- 国会议员权力与管理
为了提供一些关于经济影响的见解，表2中展示了管理的五个元素分别回归的结果。结果表明了在权力强大的国会委员会成员选区的地方政府对资金的管理相对较弱。
-表2- 国会议员权力与管理的五个元素
2.因果识别
上述结果都说明了相关性。还是可能存在遗漏变量，如当地经济状况，可能共同决定了强大委员会的代表权力的变化和地方政府对资金管理的变化。
为了建立因果关系，本文利用有权势的政客意外离开国会（由于突然死亡或内阁任命）这一外生性变化（DepartX），根据主回归模型，以该变量作为主要解释变量进行回归，具体公式如下。这一外生性变化极大地降低了相关的地方政府在国会中的代表权。一个有权势的成员的突然离开减少了其地区（或州）的地方政府可获得的联邦福利，并增加了这些政府改善对其更有限资源的监督的动机。
表3的结果表明，在国会议员意外离开后，相关的地方政府改善了对其资源的管理。证明了国会议员的权力对地方政府的管理有因果关系的影响。
-表3- 国会议员的离开与管理
进一步分析
（一）挪用还是无能
本部分研究了管理和强大的国会代表之间的反比关系的路径。特别是，在存在强大联系的情况下，减少管理工作可能是由于地方政府官员故意为个人利益挪用资金。它也可能是由无能所驱动的，导致无意中滥用资金。
对此建立模型如下:
其中，Varc分别为LowCorruptc（腐败变量，如果县c处于两个腐败变量的最低四分之一中，则该指标等于1）、Court Casesc（法院案件，1998年至2017年美国c县法院区民事和刑事法院案件千数）、DOJ Enforcementsc（美国司法部人数，1998年至2017年在美国c县法院区被判犯有腐败相关犯罪的联邦、州和地方政府官员的人数）与Smallc（如果c县在t年人口最低四分之一，则指标等于1）。
具体回归结果如表4，表5所示。可以看出横断面证据与挪用行为相一致。可以发现，在腐败历史有限的地区，强大的国会代表权和地方政府的管理能力之间的负向联系正在减弱。
-表4- 挪用资金
-表5- 无能
（二）政治竞争
本部分研究了地方管理和国会代表权力之间的关系是否受到政治竞争的调节。管理工作和强大的国会代表权之间的负相关关系可能会由选民对管理工作的关注减少所驱动。为此建立了如下回归模型：
其中PolCompc,t表示如果c县在下次参议员选举中对民主党候选人的票数在共和党候选人的1%以内，那么这个指标就等于1。
如表6所示，研究结果表明，地方政治竞争可以完全抵消有政治关联的地方政府的不良行为，也即连任问题减轻了地方官员提供管理工作的努力与强大的国会议员权力之间的负相关关系。
-表6- 政治竞争
（三）地方选举和管理
本部分研究地方官员连任竞选的成功、管理和国会议员权力之间的关系，更好地了解地方政府官员是否有与选举相关的激励措施来影响管理工作。建立模型如下：
其中Share_Localp,t衡量现任地方官员p在t年投票总数中所占的比例；Reported_Stewardshipg,t-1是在地方官员选举前的12个月的财务报表中所报告的地方政府管理；Incomec,t是县t年人均收入的自然对数；Unemploymentc,t是c县工作人口失业的百分比；Educationc是在2013年至2017年期间，c县拥有四年制大学学位的成年人口的平均百分比。
结果如表7所示，可以看出，尽管管理工作与地方官员的选票份额呈正相关，但国会权力和联邦资源与地方官员的选票份额的相关性更强。这一发现表明，依赖于强大的国会议员权力的好处，地方官员弱化管理不会对他们的连任前景产生重大不利影响。
-表7- 地方选举和管理
（四）国会议员选举和管理
此部分研究了国会议员连任竞选的成功、他们的国会权力和相关的地方政府的管理之间的关系。建立模型如下：
其中Share_Congressp,t是指现任国会议员在t年举行的选举中赢得的选票比例。Wtd_代表各个变量的加权平均值。
结果如表8所示，可以看出，国会议员没有以选举为基础的动机来去要求地方政府的管理，而是依靠他们增加选民福利的能力来获得连任。
-表8- 国会议员选举和管理
综合政治竞选相关的分析证据，可以发现地方政府官员有与选举相关的动机去维持对公共资源的管理，而且这些动机与地方政府官员的连任前景有关，但与代表当地地区的国会议员的连任前景无关。
研究结论
地方政府在公民福利方面发挥着关键作用，因为他们负责监督基本服务的提供。而国会议员将联邦资源引入他们的选区，以资助这些服务。然而，联邦资源并不是平均分配的。之前的研究表明，在强大的国会代表选区的地方政府获得了更多的资源。
本文研究了地方政府管理与国会议员权力之间的关系，发现位于强大的国会议员选区的地方政府提供的管理较少。证据表明，地方政府管理对选民的满意度非常重要，故而地方政府管理工作与地方官员的连任结果呈正相关。但是国会议员的连任结果与其选区内的地方政府所表现出的管理能力之间没有联系。
综上所述，本文证据表明，强大的国会代表权削弱了地方政府以社会最佳方式采取行动的动机。
Abstract
This paper examines the consequences of powerful political connections for local governments. We find that governments located within the constituencies of, and thus connected to, powerful congressional members reduce their stewardship over public resources. Using plausibly-exogenous declines in the power of congressional representation, we show that the effect is causal. To better understand why connected local governments can reduce stewardship, we study electoral characteristics. Our findings suggest that the increased resources that come with powerful congressional representation allow local-government officials to reduce stewardship without material adverse effects on their reelection prospects. In sum, our findings provide evidence of a cost of political connections: they weaken local governments’ incentives to act in a socially optimal manner.
