论文标题：Do Elections Delay Regulatory Action?

中文标题：选举是否会推迟监管行动？

原文来源：Leverty J T, Grace M F. 2018. “Do elections delay regulatory action?” Journal of Financial Economics 130(2):409-427.

供稿：蒋莹莹

封面图片来源：Unsplash

编者按

基于美国保险行业监管的特殊性，文章研究了政治选举对监管行动的影响。文章发现，选举会推迟保险监督官的监管行动，与任命产生的保险监督官相比，选举产生的保险监督官在选举前更有可能推迟监管行动。文章还发现，限制保险监督官自由裁量权的监管治理机制，减少了任命产生的保险监督官推迟监管行动的可能性。文章研究表明，可以通过构建合理的监管系统治理结构抑制监管者的机会主义行为，并且如果监管规则设计得当，可以有效减轻政治选举对监管行为的影响。

研究背景

政治经济周期理论预测，政府官员在选举前将积极主动地使用财政和货币政策，以增加他们的受欢迎程度，从而增加连任的可能性(Nordhaus，1975； MacRae，1977)。此外，政治经济学中的一个重要问题是为选拔政府官员而设计的问责机制。大多数政府官员由选举产生，但许多金融监管机构的负责人由政治家任命(如联邦存款保险公司和美联储)。政治经济学理论对于选举产生或任命产生的官员是否受政治进程影响的看法不一。
美国保险业为研究选举对监管机构采取监管行动的影响提供了条件。美国保险业完全由州一级监管，考虑到许多保险公司跨州经营并且州保险部门预算有限，每个州都将监督重点放在注册地在本州的保险公司(Grace and Klein，2009)。每一个州都有一位保险监督官，有些州的保险监督官是由选举产生的，有些州的保险监督官是由州长任命的。各州在保险监督官办公室成立时便选择了保险监督官的产生方式。保险监督官和任命保险监督官的州长的选举日期是预先确定的。此外，选举不是全国同步的，各州有不同的选举日期和频率。

理论分析
文章认为，出于以下几点原因，保险监督官可能会在选举之前推迟对资不抵债公司的监管行动：第一，当监督官所监管的公司倒闭时，监督官可能会面临对自身能力的质疑，从而有动机将行动推迟到选举之后(Maskin and Tirole，2004；Prat，2005)。第二，监督官希望在选举前产生有利的经济消息(Rogoff and Sibert，1988)。第三，公司破产的成本主要由公司所有者、雇员以及投保人承担，但产生的积极影响（例如，营造一个健康的行业和经济环境）过于泛化，使得监督官更容易受到利益集团的压力(Stigler，1971；Peltzman，1976)。
各州保险部门的主要职责是监督保险公司的偿付能力。各州用于识别保险公司偿付能力的工具是一样的。全国保险监督官协会(NAIC)开发了州监管机构使用的偿付能力筛选机制，包括保险监督信息系统(IRIS)以及财务分析侦察跟踪(FAST)，两者均包含一系列指标。针对这些指标，保险监督官具有较大的自由裁量权。此外，1994年，各州均采用了针对财产责任保险公司的风险基础资本(RBC)制度。RBC的基本理念是，在资产、信贷、准备金和承销风险等方面，风险较高的公司应该持有更高水平的资本。如果保险公司的资金与RBC的比率在70%到100%之间，那么法律允许保险监督官控制该公司，即使该公司在技术上有偿付能力；如果比例低于70%，就需要保险监督官接管保险公司。RBC制度要求保险监督官迅速采取监管行动。由于RBC制度降低了保险监督官对严重资不抵债公司的监管自由裁量权，因此文章假设，RBC制度的采用将减少选举导致的监管推迟。

研究设计
1.样本选择
文章选取了1990年至2011年的选举和监管数据，样本包含近3200家保险公司。
2.模型及变量
为了检验选举是否会推迟监管行动，文章设定了模型(1)。
 
被解释变量：公司是否受到监管干预。当保险公司偿付能力出现问题时，保险监督官可以采取以下两种行动：(1)减少公司资不抵债可能性的行动；(2)财产保全、资产重组和清算等正式监管行动。文章仅选择正式监管行动作为被解释变量，若公司受到正式监管干预，则取1，否则取0。
解释变量：是否为选举前一年。此处选举分为两种情况：如果保险监督官是选举产生的，则指保险监督官的选举；如果保险监督官是由州长任命产生的，则指州长的选举。若公司会计年度为选举前一年，则取1，否则取0。
控制变量包括以下几个部分：公司层面、州层面以及监管层面的控制变量。
at和as分别表示年度固定效应和州固定效应。

实证分析
1.选举与监管行动的推迟
模型(1)回归结果显示，变量Before Election显著为负，表明选举前一年的监管行动显著减少。
2.推迟监管行动的原因
文章认为，监管推迟的原因可能是保险监督官的战略性行为，也可能是因为保险监督官在选举前过于繁忙的无意行为，因此，文章进行了以下三个检验。
第一，制度特征排除了推迟监管是因为保险监督官在选举前过于繁忙的原因。保险监督官本人并不对保险公司进行调查，保险监督部门会雇用财务审查人员，由审查人员对保险公司进行尽职调查，然后向保险监督官提出建议。保险监督官是基于审查人员的信息作出监管决定的。第二，选举前后财务审查人员的雇佣数并没有显著变化，排除了在选举前保险监督部门雇佣更少的财务审查人员这一原因。第三，文章发现，常规财务检查行为并没有随选举周期而变化，但是可酌情决定的财务检查行为在选举前明显少于选举后。通过以上三个检验，文章发现监管推迟确实是保险监督官的战略性行为。
3.不同保险监督官产生方式的影响
为了检验不同保险监督官产生方式对选举前推迟监管行动的影响，作者建立了模型(2)模型中Electst为虚拟变量，当保险监督官是由选举产生时，Electst则取1，否则取0。
 
检验结果显示，选举产生的保险监督官和任命产生的保险监督官对于保险公司的监管行动仅在选举前一年有差异，且与任命方式产生的保险监督官相比，选举产生的保险监督官在选举前更有可能推迟监管行动。该结果表明，选举前推迟监管行动是出于政治考虑，而不是保险监督官在技能或偏好上有差异。
4.选举竞争程度的影响
文章通过研究选举竞争程度的影响，进一步探讨选举前推迟监管行动是否出于政治考虑。结果显示，选举产生的保险监督官在所有选举之前都会推迟监管行动，任命产生的保险监督官面对较为激烈的州长选举竞争会推迟选举前的监管行动。
5.RBC制度的影响
各州于1994年采用的RBC制度降低了保险监督官对严重资不抵债公司的监管自由裁量权。为了检验RBC制度对推迟监管行动的影响，文章将样本分为采用RBC制度之前和之后两组，并检验了对于不同产生方式的保险监督官的影响。结果显示，RBC制度的采用显著减少了任命产生的保险监督官在选举前推迟监管行动。

稳健性检验
为了排除保险监督官更换对推迟监管行动造成影响的替代性假说，文章在模型(1)中加入是否更换保险监督官这一虚拟变量，结果表明更换保险监督官对监管行动没有明显影响。已有研究表明选举周期和宏观经济之间具有相关性，因此文章考虑了宏观经济变化的影响，在模型(1)中加入宏观经济变量，结果依然稳健。此前有研究认为私人部门提供的保险公司偿债能力衡量指标具有更好的预测能力，因此文章在模型(1)中加入了私人部门提供的保险公司偿债能力指标，加入该变量后结果依然稳健。此外，文章还对样本采取了倾向得分匹配方法，方法的改变并没有对结果产生影响，结果依然稳健。

进一步分析
为了检验选举前推迟监管行动对企业破产成本的影响，文章建立了模型(3)。
 
被解释变量：保险公司的破产成本。美国在各州设立保证基金，当有保险公司出现偿付能力不足的情况，由保证基金向失去偿付能力的保险公司的客户提供保险赔付。破产成本指的是保险基金净支出与破产清算保险公司资产的比值。
解释变量：(1)Watch表示保险公司是否应受到关注。如果保险公司在受到监管干预前一年属于应受到关注的公司，则取1，否则取0。(2)Intervene_After表示保险公司是否受到监管干预。如果保险公司在选举结束后6个月内受到监管干预，则取1，否则取0。
文章分别采用Tobit回归和OLS回归进行检验，结果显示，推迟监管确实增加了保险公司破产成本。

研究结论
文章利用美国保险业的特殊性，研究了政治选举对监管行为的影响。文章发现，出于政治考虑，保险监督官在选举前会推迟对资不抵债的保险公司的监管行动。与任命产生的保险监督官相比，选举产生的保险监督官在选举前更有可能推迟监管行动。面对较为激烈的州长选举竞争，任命产生的保险监督官会推迟选举前的监管行动。限制保险监督官自由裁量权的监管治理机制，减少了任命产生的保险监督官推迟监管行动的可能性，表明当监管职能与政治职能分离时，旨在约束监管机构自由裁量权的规则是有效的。文章通过进一步分析发现，推迟监管干行动使得保险公司破产成本增加。