研究背景

市政会计系统是基金会计的衍生品，相较于企业会计而言，市政使用的预算和会计程序十分复杂，而且复杂的会计程序极容易被用于掩盖官员的财政舞弊。市政会计改革一直是会计行业最热门的话题，但事实上，改革者从不提倡取消基金会计，而是建议进一步补充财务报告。从1914年开始，虽然有学者、会计师以及立法机构60多年的研究与改革，但市政会计改革并没有实质性进步。本文基于现行的政治体制框架，通过对选民和政治家的政治动机分析，对市政会计及其改革所存在的困惑进行了解释。

问题提出

文章从三个方面比较了市政会计与企业会计存在的差异，并提出以下问题：

第一，在完全权责发生制方面的差异。相对于企业会计，市政会计采用修正的权责发生制会计原则可以自由决定以现金或权责发生制来确认部分收入，留出了操纵财务报告赤字或盈余的空间。基于此本文提出了以下两个问题：

问题一：修正权责发生制有何益处？是否能够抵消这一制度给官员提供额外操纵空间的弊端？

问题二：何种因素阻碍了市政官员根据完全权责发生制会计准则来发布补充财务报表？

第二，在合并报表方面的差异。市财政官员协会（MFOA）认为，由于政府并不能对所有基金实行完全控制、基金之间的金融业务和会计要求的性质截然不同等原因，合并报表只会产生误导性的结果。事实上，企业会计面临同样的问题，但是公司合并报表并没有因此而被禁止。除此之外，由于少数股权和互惠资产通常在市政系统中不存在，因此合并基金报表本质上比合并公司报表更简单，成本也更低。基于此本文提出了以下问题: 

问题三：既然市政报告合并成本可能会更低，且不具有误导性，那为什么大多数市政当局不将它作为补充财务报告呢?

第三，在损益表方面的差异。政府和企业会计的收支性质截然不同，且政府对大多数资本支出并没有进行资本化处理，基于此提出了以下问题：

问题四：为什么城市财务报告和预算制度把重点放在基金基础上的资产变动（流入和流出）而不是市政财富的变化？

问题五：为什么市政资产的范围和价值很少被披露？

理论分析

选民委托政治家对城市进行管理，因此选民与政治家之间存在代理问题。政治家的福利最大化取决于重新选举、晋升和获得当前以及未来收入的可能性，因此除了所有代理问题中存在的典型特征之外，政治家的在职消费也可以采取其他形式。例如，为了争取更高的职位，政治家可以利用现任职位的资源来进一步发展自己的事业，当政治家为了他的职业生涯而从事选民反对的活动时，就产生了代理成本。

选民是政治家的委托人，但是选民并不是一个同质的阶级，由于身份、地域、爱好等差异，选民对于市政服务有着不同的要求。尽管如此，选民仍然有动力去监督政治家，但是如果监督的成本十分昂贵，那么选民监督的动机就会被削弱。

基于上述理论分析，本文假定市政会计制度是各方（如选民，政治家等）相互作用的产物，主要从选民信息披露需求和行为约束需求以及政治家的动机对上述问题进行了回答，并解释了为何市政会计会如此的复杂。

1.信息披露需求

何种因素阻碍了市政府根据完全的权责发生制来编制补充财务报告呢？一个合理的假设是因为补充财务报告信息对选民并没有用处。

本文分析认为，由于公共产权下，收益和成本不会集中在单一所有者手中，个人不能获得监督带来的所有好处。此外，公共代理人目前行动的预期后果并不会被市场资本化为现值，对选民的财富没有太大影响。因此，收益和成本的集中化与未来经济后果的资本化的缺失削弱了委托人监督公共产权下代理人的动机。虽然投票人可以通过联盟集中监督，但是联盟成本往往也会淡化监督公职人员的动机。选民对公共财产代理人的监督动机被削弱，因此官员也不可能通过提供更好的报表信息来获得投票人的支持和好感。

2.行为约束需求

虽然选民对监督信息的需求不大，但他们确实有动力建立严格、明确的制度来约束政治家的行为。公共产权下，公共财产代理人的行为对代理人自身的影响相对于私有产权而言并不明显，因此授权公共代理人使用公共资金会受到更严格的限制。这就解释了为何要采用修正的权责发生制和一般基金会计，并且回答问题一，即修正权责发生制和基金会计对官员使用公共资金的限制能够抵消官员额外操纵的弊端。实质上，选民正在交易监督信息，通过允许额外操纵，着重利用对资金的限制来监督官员。据此可以继续回答问题四，因为现有的会计制度能够约束民选官员遵循法定预算，这已经达到了选民的预期需求，他们不再愿意为获得这些补充信息而对市政当局提供更多的补偿。

3.政治家动机

为什么市政年度财务报告很少包含合并财务报表？合理的假设是政府官员有不提供合并报表的动机。

政治家们可以运用职权交换利益进而增加自己的福利。鉴于代理公共资源有限，他们会集中公共资源为部分群体提供服务以获得更多利益，这样剩下的群体无法享受服务。所以公共代理人会倾向于选择自由裁量权更大的会计系统，并且对不同的群体展示不同的财务状况。通过现行财务报告来说明城市缺乏资源，进而证明不提供这些服务的决定是合理的，从而降低政治家的成本。那些没有被提供公共服务的选民想知道被拒绝的真正原因需要付出昂贵的成本。因此，以高度混乱的方式提交年度财务报告，迫使特殊利益集团承担信息处理成本能够促成政治家的福利最大化。

这同样也回答了最后一个问题，如果将市场价值纳入城市的财务报表，没有获得政府服务的利益集团将以低成本了解城市资产的范围，这样他们会要求将财富转移到自己利益相关的项目上。政治家们会反对这种披露，没有这种披露，他在资产转换方面处于垄断地位，能够选择福利最大化的交易方式。但是，若资产的价值和范围被披露，那么以有限的资源作为借口就比较困难了。

实证分析

本文通过比较市长—市政议会制和市政议会—经理制（美国两种最主要的市政管理制度）之间的财务报告披露差异，为上述分析提供初步的佐证。

市议会和城市经理之间存在代理关系。因此，市议会有动力监督其指定的代理人，因为集体和个别议员的福利与其经理的表现挂钩。但市长不是议会的代理人，市议会成员和市长是由人民直接选举产生的，选民需要监督市长和市议会，但是监督动机很弱。

因此，本文假设：市政议会—经理制比市长—市政议会制城市更有可能聘请外部审计师作为进一步控制手段，并且经理制的财务报表更为详细。 

样本选择：从1976年市政年鉴所列的2505个城市中选出了168个市（市长制84个，经理制84个），按照以下方式构建了配套样本：

（１）在每个州选择总数6%的城市

（２）选定人口规模相匹配的城市

（３）选择“市年鉴”中记载有城市财政收支情况的城市

对选中的168个城市分别发出信件，请求获取他们的年度财务报告，共有122个城市回复，再排除26个不可用样本，最终获得可用样本96个（市长制47个，经理制49个）。

实证设计：对市长制和经理制城市的年度财务报告是否选择外部审计、审计师规模以及财务报告详细程度进行Z检验分析。

实证结果：

第一，经理制较市长制城市更倾向于选择外部审计，并且更倾向于选择大型国家级审计师。

第二，经理制城市年度财务报告展示内容更加详细，更倾向于披露更多信息。

上述实证分析表明政治体制框架是影响市政会计系统的根本因素，验证了基于政治动机对市政会计之谜的解释。

研究结论

市政部门普遍采用的基金会计是各方不同的政治动机相互作用形成的。虽然学者、会计师以及联邦立法委员会一直在倡导市政会计改革，但是他们并未意识到市政会计的根本性问题在于公众对市政财务信息的需求较弱以及公职人员几乎没有动力接纳改革建议。鉴于已有的体制框架，选民和政治家都不会主动促进市政会计改革，因为这些改革没有带来足够的利益来补偿各方发生的成本；如果仅仅通过立法强制市政会计改革，这种立法对公共代理人监督以及代理成本的影响也是微不足道的。因此，只有改革者能够为官员（或选民）提供不同的政治体制框架，才能推动市政会计改革。