论文标题：Opportunistic Financial Reporting Around Municipal Bond Issues
中文标题：关于市政债券发行的机会主义财务报告
原文来源：Amanda W. Beck. 2018.“Opportunistic financial reporting around municipal bond issues”.Review of Accounting Studies,23 (3):785-826.
供稿：黄莎
封面图片来源：Pexels
编者按
了解美国市政人员在财务报告上如何行使自由裁量权，对公民、债权人、监管机构等至关重要。文章以债券发行为视角，提出了一种新的政府应计利润总额的计量方法，并深入探究了在两套不同的财务报告体系下美国政府人员对于自由裁量权的使用。研究发现，无论是否计划发行债券，美国市政府在完全权责发生制财务报表和修正的权责发生制财务报表中都追求收支平衡，避免出现财政赤字；债券发行对自由裁量权有显著影响，特别是在完全权责发生制财务报表中，在债券发行前，市政当局会使用更多的自由裁量权；同时，在债券发行之前，面临赤字的市政当局会使用更少的自由裁量权。研究表明，美国市政人员面临着多维度、有时相互矛盾的激励机制，在行使自由裁量权时要权衡其产生的成本和收益的影响。
研究背景
相较于其他国家，美国政府遵循着不同的财务报告标准。从1999年开始，GASB（美国政府会计准则委员会）第34号准则指出，美国政府的综合年度财务报告应包括修正的权责发生制财务报表和完全权责发生制财务报表。完全权责发生制财务报表类似于私人公司的财务报表，提供有关长期资产、负债和应计收入与费用的信息。相比之下，修正的权责发生制财务报表只关注流动资产和流动负债。美国政府在财务报告上行使着较高程度的自由裁量权，同时定期发行市政债券，对市民征税，积极参与资本市场，在经济活动中扮演着重要的角色。政府利益相关者（除了债权人，还包括雇员、公民、监管者等）依赖政府的财务报表进行经济决策，并同时对政府施加相应的压力，内外部的压力可能会促使市政当局做出战略性反应。
先前对美国政府应计利润操纵的研究重点放在审查州一级的特殊收益上，而市政府在规模、治理结构、外部监控和财政资源获取方面与州政府存在着显著的差异，因此文章采用独特的数据集，手工收集了加州200多个自治市在2008-2013年期间的金融数据，研究了市政债券市场的参与（债券发行）在美国市政会计选择中的作用。
理论框架
公民制度要求市政当局实现财政收支平衡，避免赤字和盈余。财政赤字可能反映美国政府无法持续提供相关保障，财政盈余可能反映税收过高或者相关保障性服务提供不足。先前的研究表明，美国政府试图在修正的权责发生制财务报表中运用自由裁量权实现收支平衡，这意味着政府人员认为行使自由裁量权获得的预期收益大于成本。完全权责发生制财务报表是年度报告中最重要的，它包含了长期负债和利益相关者决策所需的政府活动的信息，对其在可接受的范围内进行应计利润操纵是相对容易的。因此无论是否发行债券，在两个报表中采用自由裁量权实现财政收支平衡，都是满足利益相关者预期的一种有价值的方式。因此，文章提出第一组假设：
H1a：在完全权责发生制财务报表中，市政人员通过操纵应计利润项目以实现财政收支平衡。
H1b：在修正的权责发生制财务报表中，市政人员通过操纵其他融资来源和用途项目以实现财政收支平衡。
政府人员在权衡使用自由裁量权的成本和收益时，他们可能会考虑来自不同组织的多重（可能冲突的）压力。随着新的市政债券的发行，一方面，他们可能面临着报告良好收入的压力，可能会促使政府人员粉饰财务报告。另一方面，债权人拥有丰富的市场经验和财务专业知识，会对财务报告进行更为严格的审查，政府行使自由裁量权被发现的风险会增加。因此，政府人员会选择债权人难以发现的方式行使自由裁量权，通过对几个不同的账户进行小的调整。在完全权责发生制财务报表中，对应急利润的操纵很容易隐藏，被发现的风险较低。而在修正的权责发生制财务报表中，其他融资和来源项目在报表上被单独显示，极容易被发现。因此，文章提出第二组假设：
H2a：市政债券发行与市政人员在完全权责发生制财务报表中操纵应计利润项目实现财政收支平衡之间存在正相关关系。
H2b：市政债券发行与市政人员在修正的权责发生制财务报表中操纵其他融资来源和用途项目实现财政收支平衡之间不存在相关关系。
尽管利益相关者也会仔细审查盈余，但报告（避免）赤字的声誉和经济成本（收益）可能超过报告（避免）盈余的成本（收益），因为赤字会让人怀疑市政当局对公民和债权人履行持续义务的能力。因此，文章提出第三组假设：
H3a：在完全权责发生制财务报表中，市政人员通过操纵应计利润项目是为了避免财政赤字而非盈余。
H3b：在修正的权责发生制财务报表中，市政人员通过操纵其他融资来源和用途项目是为了避免财政赤字而非盈余。
在债券发行之前，市政人员利用自由裁量权实现收支平衡的倾向可能会因预期的是赤字还是盈余而有所不同。当市政人员报告赤字时，信贷或审查的力度会很大，操纵被发现的可能性和操纵财务报表的预期成本也在增加。而通过操纵应计利润避免盈余的预期成本很小，预期收益很大。在完全权责发生制财务报表中，在债券发行前，通过操纵应计利润避免盈余，相当于为未来收益建立了准备金，如果未来业绩下降，这可能有助于避免评级下调或违约。在修正的权责发生制财务报表中，节省其他融资来源和用途以平滑未来收入是一种不可能的战略。因此，文章提出第四组假设：
H4a：市政债券发行与市政人员在完全权责发生制财务报表中操纵应计利润项目避免财政盈余而非赤字之间存在更强的正相关关系。
H4b：市政债券发行与市政人员在修正的权责发生制财务报表中操纵其他融资来源和用途项目避免财政盈余而非赤字之间不存在相关关系。
研究设计
1.数据来源
文章选取加州市政当局2008-2013年的数据为研究样本，由于部分控制变量采取滞后一期处理，故还收集了2007年各市政当局的相关数据，但在主要的分析中未使用2007年的数据。由于较小的城市往往缺乏必要的人员和资源来发布可与较大城市相比的财务报表数据，因此将样本限制在人口超过3万的城市上，最终得到232个人口超过3万的城市，1392个潜在观测值。文章的财务数据是从经审计的财务报表中手工收集获取的，在数据收集时，不包括（a）无法在网上获得必要的财务报表；（b）公布的财务报表缺少必要的变量；或者（c）上一年发行了债券。人口和公民收入数据来自美国人口普查局，债券发行年份数据来自SDC白金数据库。
2.模型与变量
文章用等式（1）和（3）来验证假设,每个等式的因变量代表自由裁量权。等式（1）衡量的是完全权责发生制财务报表中的自由裁量权，以人均可操纵利润DA作为其代理变量。等式（3）衡量的是修正的权责发生制财务报表中的自由裁量权，以人均其他资源来源和用途（OFSU）作为其代理变量。具体模型如下：
解释变量中，Pre-DA NIFA表示人均可操纵利润前的全额应计收入；PlanIssue为哑变量，当市政府在t年审计报告日后一年内发行债券则取1，否则取0；NIFA表示完全权责发生制财务报表中人均净收入；BondDebt 表示人均政府债券债务总额；并包含了年度固定效应。被解释变量DA指人均可操纵利润，通过在Jones（1991）模型上进行简单调整，文章对人均可操纵利润总额的度量如等式（2）所示：
被解释变量TotAcc是人均可操纵利润总额。解释变量中，ΔRevs表示完全权责发生制财务报表中从t到t-1期人均收入变化值；TCA是人均应计折旧资本资产总额；NIFA表示完全权责发生制财务报表中人均净收入。
被解释变量OFSU指人均其他资源来源和用途，与DA不同，其并非来自会计估计，而是直接取自财务报表正文。解释变量中，Pre-OFSU NIMA表示人均可操纵利润前的全额应计收入；PlanIssue为哑变量，当市政府在t年审计报告日后一年内发行债券则取1，否则取0；NIMA表示完全权责发生制财务报表中人均净收入；BondDebt 表示人均政府债券债务总额；并包含了年度固定效应。
实证分析
文章分别对两个数据样本进行了分析：一组样本包括所有年度城市观察数据，但应将市政当局在发行债券一年后立即又发行债券的样本数据排除在外；另一组将样本进一步限制在样本期间某一时间点发行债券的城市观察数据上。为了检验市政当局在完全权责发生制财务报表中是否会操纵应计利润实现财政收支平衡以及债券发行是否会对自由裁量权有显著影响，文章进行了验证，回归结果如表1所示：两个数据样本中Pre-DA NIFA的系数β1均显著为负，表明市政当局操纵应计利润增加负收入和/或减少正收入以实现财政收支平衡，证实了H1a假设；且Pre-DANIMAit × PlanIssueit交乘项系数β3均显著负相关，表明市政当局在债券发行之前会操纵应计利润实现财政收支平衡，证实了H2a假设。
表1 2009-2013年市政债券发行前后完全权责发生制财务报表中的可操纵应计利润
为了检验市政当局在修正的权责发生制财务报表中是否会操纵应计利润实现财政收支平衡以及债券发行是否会对自由裁量权有显著影响，文章进行了验证，研究表明：两个数据样本中Pre-OFSU NIMAit的系数β1均显著为负，表明市政当局操纵其他融资来源和用途项目以实现财政收支平衡，证实了H1b假设。但Pre-OFSU NIMAit × PlanIssueit交乘项系数β3系数为正，但不显著，因此，没有足够的证据来否定原假设H2b。
为了检验市政当局在两套财务报表中行使自由裁量权是为了避免财政赤字还是盈余，文章通过对可操纵利润前的全额应计收入进行正负分割进行了检验，研究表明：不论是在完全权责发生制财务报表还是修正的权责发生制财务报表，市政当局似乎更积极地运用自由裁量权来避免财政赤字，而非盈余，证实了H3a与H3b假设。
最后，为了检验债券发行是否会影响市政当局在报告赤字与盈余时使用自由裁量权的决定，文章进行了验证，研究表明：在完全权责发生制财务报表中，市政当局在证券发行前不会通过可操纵应计利润避免财政赤字，但是却会激励盈余城市行使自由裁量权；在修正的权责发生制财务报表中，无论是赤字还是盈余市政当局在发行债券之前都不太倾向于使用自由裁量权，证实了H4a与H4b假设。
进一步分析
文章还进了一系列额外的分析，研究表明：不同的治理特征也可能会对完全权责发生制财务报表和修正的权责发生制财务报表中的自由裁量权产生不同的影响；选举周期可能会对自由裁量权的使用产生增量影响；发行债券评级比中位数更差（更好或等于）的市政当局和预期发行的有重要担保的债券（无重要担保的债券），文章的主要分析的结果有所减弱（更强）。
研究结论
美国政府人员面临着来自公民、债权人以及监管者等多重压力，这些压力的来源可能是相互矛盾的，了解市政人员如何战略性地行使其在财务报告上的自由裁量权对评估市政当局提交的财务结果和政府报告模式对的透明度是至关重要的。文章以债券发行为视角，提出了一种新的政府应计利润总额的计量方法，通过采用美国加州2008-2013年间的金融数据，研究发现：无论是否计划发行债券，美国市政府在两套财务报表体系中都追求收支平衡，避免出现财政赤字；债券发行对自由裁量权有显著影响，特别是在完全权责发生制财务报表中，在债券发行前，市政当局会使用更多的自由裁量权；同时，在债券发行之前，面临赤字的市政当局会使用更少的自由裁量权。文章为证明政府部门存在机会主义财务报告提供了一些证据，有助于更好地理解政府会计质量和财务报告激励。
Abstract
Understanding how government officials exercise discretion over financial reporting is essential for citizens, regulators, and researchers to interpret and monitor financial performance. I examine two measures of discretion in governmental financial statements: abnormal accruals in full accrual financial statements,and other financing sources and uses in modified accrual financial statements. Using a unique dataset of hand-collected financial data from California, I document empirically that municipal governments pursue a break-even income in both sets of financial statements, and that they focus particularly on avoiding deficits. Further, I find evidence that municipalities employ discretionary accruals but not other financing sources and uses to a greater extent before issuing bonds. Prior to bond issuance, officials facing deficits use less discretion. The results highlight the multidimensional and sometimes conflicting incentives government officials face, and the reporting strategies they use as they weigh the expected costs and benefits of using accounting gimmicks to report favorable bottom lines.
