论文标题：Public Pension Accounting Rules and Economic Outcomes

中文标题：公共养老金会计准则与经济后果

原文来源：Petacchi Reining, Naughton James, Weber Joseph. 2015. “Public Pension Accounting Rules and Economic Outcomes.” Journal of Accounting and Economics, 59 (2-3): 221-241.

供稿：李艳菲

封面图片来源：Pexels

 

编者按

在金融危机和经济衰退的背景下，人们十分关注各州财政状况恶化和债务余额激增是否会影响其税收政策和提供福利的能力。养老金义务作为州政府面临的最大债务，文章推测，在财政紧张时期，政府官员们有动机利用GASB养老金会计准则的自由裁量权来掩盖这一赤字。文章运用984个州-年度的观测样本，结合州政府的财政、就业数据以及各州的人口和个人收入数据，旨在探讨政府实体是否会做出与财政压力相对应的会计选择，以及这些决策会产生何种经济后果。研究发现：各州财政状况与其利用GASB会计准则来低估养老金资金缺口的自由裁量权负相关，并且使用自由裁量权的程度与各州增税和削减支出的决策呈负相关，而与未来劳动力成本上升呈正相关。

 

研究背景

1.GASB养老金会计准则

政府会计准则委员会(GASB)第25和27号准则规定了养老金义务贴现率的确定方法，以及养老金资产价值的计算方法。养老金义务贴现率等于当前和未来养老金资产的预期投资回报率，该准则也允许各州在未来报告期内对养老金资产的已实现和未实现投资损益进行摊销。因此，各州有能力人为地承担较高的养老金资产预期投资回报率以减少养老金负债的规模，各州也可以改变损益的摊销期以增加养老金资产的价值。

通过GASB提供的会计自由裁量权，各州可以减少养老金资金缺口和养老金缴款的规模，以避免在财政困难时期不得不实施增税或削减开支。

2.比较GASB和FASB的养老金会计准则

财务会计准则委员会(FASB)第87号准则要求，未来养老金的贴现率应反映养老金义务可以结算的利率，而不是养老金资产的预期投资回报率。FASB建议考虑“目前可获得的和预期在养老金福利到期期间可获得的高质量固定收益投资的回报率”，如国债收益率。

FASB和GASB主张采用两种不同的方法，原因在于营利性实体与政府实体的会计信息报告过程和作用均不相同。FASB的方法旨在提供通过购买年金合同解决支付养老金义务的成本估计。而GASB的方法支持养老金负债计算，也允许在确定养老金资产时使用摊销计划，从而有助于制定合理的缴款计划以缓解年度缴款要求的波动。相比之下，FASB的结算成本法比GASB方法更准确地反映养老金福利的真实成本。

 

假设提出

Stiglitz(2002)认为“民主社会通常假定政府是透明和公开的，但人们也早就认识到，政府及其领导人本身没有动力披露信息，更不用说传播与他们利益相悖的信息。”与此观点一致，文章认为，民选官员在面临财政压力的时候，将有强烈的动机来模糊养老金资金缺口的真实规模。即在财政收入低于支出的时期，或在可用于弥补预算短缺的资金相对较少的时期，各国有动机利用会计自由裁量权减少其养老金义务，从而减少对养老金信托基金的所需缴款，尽可能实现收支平衡。因此，文章的第一个假设是：

H1：一个州低估其养老金资金缺口的程度与其承受财政压力的程度有关。

如果没有会计自由裁量权，平衡的预算规定将迫使各州在收入或支出受到意外冲击时削减支出或增加税收，但这两种选择都可能被选民负面看待，对于官员们来说实施代价过高。但正如Gold(1983)所认为的“一个州通常在加快税收征收、推迟支出和采用避免赤字的会计做法方面具有相当大的自由度”。所以通过会计操纵来低估养老金义务将减少对养老金信托基金的所需缴款而带来即时预算压力缓解，从而减少增税或削减支出的需要。因此，文章预测：

H2：作为对财政压力的回应，一个州在多大程度上进行了年中支出削减，这与该州低估其养老金资金缺口的程度呈负相关。

H3：作为对财政压力的回应，一个州在多大程度上参与了年中增税，这与该州低估其养老金资金缺口的程度呈负相关。

文章进一步推测，养老金资金缺口的低估可能通过以下两种机制影响未来的劳动成本。首先，当各州低估养老金资金缺口时，会计信息系统就会被扭曲，从而反映出相对较低的劳动力成本，这可能导致各州在劳动力方面的支出增加。第二，少计养老金义务和资金缺口使各国政府能够减少所需缴款，并为就业支出提供更多资金从而增加未来劳动成本。

但以上机制是否发生作用取决于GASB信息如何用于员工招聘和薪酬决策。当没有进行任何调整使用GASB信息时，以上机制可能会产生作用。但GASB报告方法的存在显著的养老金负债低估已经在金融报刊和学术届被广泛承认，也就是说对资金缺口的低估是透明的，可能与工资支出无关。这就引出了第四个假设(以替代形式陈述)：

H4：一个国家低估其养老金资金缺口的程度与其未来的工资支出有关。

 

研究设计

1.数据与样本

文章使用多个公共数据源来构造样本，从由公共养老金协调委员会(Public pension Coordination Council)进行的PENDAT州和地方政府雇员退休系统调查以及波士顿大学退休研究中心(Boston College Center for Retirement Research)收集国家赞助的养老金固定收益计划数据，并使用国家退休管理者协会的信息交叉检查这些数据。当数据来源不一致或信息缺失时，作者直接从综合年度财务报告(CAFRs)和养老金计划估值报告中收集必要的信息，也从其中获取有关提前退休准备金的信息，以及非活跃参与者和活跃参与者的人口统计信息，最后得到106个具有计算资金缺口低估所需的信息的养老金计划。在将这些计划汇总到州一级之后，文章得到984个州-年度的观测值。

文章从联邦储备系统委员会获得每月国债收益率曲线。30年期国债收益率在2002年2月至2006年2月期间停止。在此期间，作者使用美国财政部公布的调整系数估算30年期国债收益率，并将每个计划的精算估值日期与估值日期之前最新公布的国债收益率相匹配。另外文章从人口普查局的政府年度调查和国家预算官员协会(NASBO)的州财政调查中收集州政府的财政数据，从政府就业普查中收集各州就业数据，从经济分析局收集一个州的个人收入数据，从美国人口普查局收集一个州的人口数据。根据美国人口普查局的美国社区调查收集了该州的面积(平方英里)。

2.实证模型与变量

文章将养老金总资金缺口低估(TTL_UNDSTMT)定义为无偏应用FASB准则下估计的资金缺口与GASB准则下报告的资金缺口之间的差额。如果FASB估计的资金缺口大于GASB报告的资金缺口，则养老金资金缺口被低估。然后，文章将TTL_UNDSTMT分解为以下三个部分（前两部分的差异来自于会计自由裁量权的使用）：

第一部分是LIAB_UNDSTMT_DISC，由于一个州使用的贴现率与该州遵循GASB准则无偏适用的贴现率之间的差异造成的养老金义务的低估。

第二部分是ASSET_OVSTMT，由于一个州改变养老金资产损益的摊销方法造成的养老金资产精算值较市场价值的高估。

第三部分是LIAB_UNDSTMT_RULE，运用自由裁量权估计的养老金负债与使用国债收益率计算的养老金义务之间的差额，即来自于GASB与FASB准则的差异。

文章首先研究各州是否利用GASB准则下的自由裁量权以缓解财政问题，模型如下：

此分析将排除两年立法周期和两年预算周期的8个国家，因为这些国家没有及时对国家财政状况作出反应。因变量是PENSION_UNDSTMTt-1养老金资金缺口低估总额的三个组成部分(即LIAB_UNDSTMT_DISC，LIAB_UNDSTMT_RULE，ASSET_OVSTMT)，将变量滞后一期是因为t年期间执行的精算估值才能确定t-1年报告的资金缺口。DEFICIT和SURPLUS反映了一个州在没有进行任何年中调整的情况下当前财政年度内赤字或盈余的程度。TTLBAL_RATIO是结余总额与普通基金支出的比率，反映了一个州有多少储备来弥补任何意外的预算短缺。其余为控制变量，ISSUE_STD、ISSUE_LTD为本年度发行的人均短期、长期债券；ELECTION表示该年份是否为州长选举年，若是则取1，否则为0；交互项ELECTION×COMP表示选举的激烈程度，如果选举是竞争激烈的，则COMP等于1，否则为0。

接下来，文章研究各州是否使用GASB准则下的自由裁量权，以减少年中开支削减或增税的可能性，logit模型如下：

因变量Pr(Midyear Adjustment)表示是否进行年中调整，如增税(DTAXINCREASE)或削减开支(DSPENDCUT)，则因变量等于1，否则为0。PENSION_UNSTMT依旧是养老金资金低估总额的三个组成部分，其他变量与公式(1)中定义相同。稳健性检验中，文章使用OLS模型重新估计等式(2)，以研究养老金自由裁量权是否降低了支出或税收变化的幅度。由于减税或削减支出会影响会计自由裁量权的使用，上式存在内生性问题，但作者无法识别至少3个的工具变量，所以式(2)的结果仅是关联检验，而不是因果检验。

最后，文章研究养老金资金缺口低估与未来劳动力成本之间的关系，模型如下：因变量PAYROLLt+n表示第1年、3年、5年后人均工资支出。PENSION_UNSTMT是养老金资金低估总额的三个组成部分，以分别研究哪个部分与未来的劳动成本相关。GASB_FUNDGAP是人均养老金义务减去人均资产精算值，以控制养老金计划实际报告的工资状况对员工招聘的影响。控制变量主要控制的是影响公共服务需求的变量，包括人均个儿收入、贫困率、人口密度、人均总资产余额等。以上式(1)-(3)中均加入了州和年份固定效应。

 

实证结果

1.养老金资金缺口低估与国家财政状况

回归结果表明，财政状况仅与GASB自由裁量权相关的养老金负债低估有关，与资产虚报或准则相关的养老金负债虚报均无关，因为养老金资金缺口的低估主要是由于负债的低估，而不是资产的高估。并且州政府在盈余时并不太可能操纵养老金负债，各州在出现财政赤字、发行短期债券、州长选举具有竞争性时更有可能低估其养老金负债。

2.养老金资金缺口低估与年中财政调整

回归结果显示，年中增税或削减支出与财政赤字显著正相关，表明各州在出现赤字时更有可能实施年中支出削减和增税。年中增税或削减支与总结余比率显著负相关，表明结余较多的州不太可能在年中削减开支或增加税收。GASB自由裁量权有关的养老金负债低估与财政赤字和总结余比率的交互项均显著，表明使用与低估养老金负债相关的自由裁量权会减小年中开支削减和增税的可能性。

3.养老金资金缺口低估与未来工资支出

回归结果发现，未来的工资支出与GASB自由裁量权相关的养老金负债低估正相关，但与自由裁量权相关的养老金资产高估或养老金负债低估无关。当将研究时间扩展到未来3年和5年时，GASB自由裁量权相关的养老金负债低估的统计显著性和系数的大小都会增加，表明养老金资金缺口低估对各州的劳动力成本有长期影响。

另外文章发现，养老金资金缺口低估与未来劳动力成本之间的关联归因于强大的工会组织。如果将该回归中各变量替换为增量形式，取消州固定效应，作者也得出以上类似的结果。

4.稳健性检验

文章做了三组稳健性检验，来验证与准则相关的养老金负债低估与未来工资支出正相关的结论。第一，为了确保结果不受特定贴现率的影响，文章使用穆迪信用评级为Aa公司债券利率和应税州政府债券收益率替代国库券收益率重新进行分析，以衡量养老金负债中与准则相关的低估。第二，观察企业养老金计划的平均名义预期回报率假设的年度变化来估计预期投资回报率的跨期差异。第三，使用最小绝对偏差(LAD)估计重新运行分析，以确保结果对异常值不敏感。在这三组检验中以上结论均成立。

 

研究结论

文章发现，各州低估养老金资金缺口的自由裁量权与财政压力相关，低估的养老金资金缺口与增税和削减支出的可能性呈负相关，与未来劳动力成本上升呈正相关。重要的是，养老金资金缺口低估与未来劳动力成本之间的正相关关系与GASB准则中固有的方法有关，GASB准则系统地低估了资金缺口，而与州政府的自由裁量报告无关。

 

Abstract

We find a negative association between a state's fiscal condition and the use of discretion in applying Governmental Accounting Standards Board (GASB) rules to understate pension funding gaps. We also find that the use of discretion is negatively associated with states’ decisions to increase taxes and cut spending. In addition, we find that the funding gap understatement is positively associated with higher future labor costs. Importantly, this association is primarily attributable to the GASB methodology, which systematically understates the funding gap. This suggests that the GASB approach is associated with policy choices that have the potential to exacerbate fiscal stress.