2016年01月18日   罗红光 许文艳   来源：金融时报    

 

在2008年全球经济危机的大背景下，我国政府为保增长、扩内需，出台了一系列刺激消费、鼓励投资的政策措施，地方政府债务规模不断扩张，潜在风险不容忽视。本文通过分析比较美、日两国政府管理地方政府债务风险的经验，得出一些启示，对于完善我国地方政府债务管理具有一定的借鉴意义。 
美、日地方政府债务管理模式 
（一）美国地方政府债务风险管理。美国地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资。其中，市政债券是美国地方政府债务的最重要形式，占比约为90%～95%。美国地方政府债务规模与地方政府的经济和财政收入规模一直保持着相对稳定的比例。 
1.市政债券市场发达，有效防范地方财政风险。为减少市场的违约风险，防范潜在的债务危机，美国市政债券市场形成了信用评级制度、信息披露制度、私人债券保险制度三个重要机制。 
一是信用评级制度。美国的信用评级制度十分健全，州地政府公债的信用等级至少是由两家主要的私人信用评级公司(穆迪投资者服务公司和标准普尔公司)中的一家来评定。地方政府的信用级别对地方政府债券的发行、债券筹资成本、债券的流通性都产生重大的影响。 
二是信息披露制度。美国州与地方政府必须遵循政府会计准则委员会在《政府会计、审计和财务报告（1983）》中确立的政府债务报告基本准则，记录和报告政府债务。在市政债券存续期内对于城市财政和法律状况发生的任何重大变化，市政当局都必须披露相关信息。1989年，证券交易委员会通过修订《证券法》的有关规则，进一步提高市政债券信息披露的质量和及时性。为了进一步预防市政债券市场的舞弊行为，证交会分别于1990年、1995年采用了新的市场交易披露原则，要求市政债券发行人和使用人及时地、定期地更新披露信息。 
三是私人债券保险制度。私人债券保险进一步降低了市政债券购买者的风险。与免费政府担保不同，私人债券保险不会产生负面的效率激励效应。市政当局必须为保险付费，保险公司有专门人才去判断城市财政或收益债券所对应的项目中的风险状况，风险越大，市政当局为获得保险所支付的费用越高。保险公司会告诉市政当局如何进行项目重组以减少经济风险。 
2.加强预算管理和预算约束力，有效控制地方政府债务规模。在美国，几乎各州的宪法或法令都要求实施平衡预算规则，即先由州长递交平衡预算执行议案，在经过州立法机构通过后，由州长签署发布。多数州政府都要求州长每年向立法机关递交平衡预算议案。这是约束力最低的“事先规则”，即州长在每一财政年度初期就提交平衡预算议案，但如果在财政年度末期出现意外赤字或盈余，州政府没有进行限制，第二级次的财政限制体现在州立法机关颁布的平衡预算法案上。目前，美国41个州有此要求，其中，11个州的宪法和法令都有明确要求。倘若预算执行过程中出现财政赤字，州政府可以举债，并将当前赤字转到下一财政年度。由于财政年度末期没有限制性财政约束，这些州在法律上允许出现赤字，这是另一类型的“事先规则”，有8个州施行该规则。第三级次的限制是允许州政府年末有赤字，但必须反映在下一财政年度的预算中，并确保能够偿还，这种规则被称之为“事后规则”，美国的10个州施行该规则。平衡预算规则中最严格的限制是立法机关颁布平衡预算法令，要求预算执行中出现的赤字必须在财政年度末期予以消化，并禁止结转到下一年度。政府借债只允许在预算周期中出现。这种“事后规则”对平衡预算有严格的要求，它在美国的35个州中施行。 
3.较为健全的风险预警和控制机制是防范地方财政风险的前提。美国以立法形式建立了政府破产制度，对不负责任的举债行为进行司法追究。俄亥俄州建立了“地方财政监控计划”体系，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了风险预警监控体系、危机化解机制的操作程序。该体系由州审计局负责对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个“财政计划与监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。同时，审计部门等相关咨询机构还会向处于监控中的地方政府提供无偿的咨询服务，以减少改革成本。 
（二）日本地方政府债务风险管理。日本地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划、协议审批制度与审计监督实现地方政府债务精细化管理。 
1.对地方政府债务发行实行计划管理。二战后日本中央政府(主要由大藏省和自治省)每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。地方政府债务计划只作为参考资料提交国会，不属于国会审决议对象，因而没有法律依据，无强制执行的效力。但自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，以该计划为依据。 
2.对各地方政府举债实行严格的协议审批制度。根据《地方自治法》规定，地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。如果发行公募债券，在得到地方议会及自治大臣的认可后，由大藏省、自治省、受托银行以及证券公司召开会议，联合决定每月发行总额及分地区发行额。 
3.对地方政府举债进行审计监督。日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。其中地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一个审计对象，监察委员会分别出具一份审计报告，直接提交给国会或委托审计的政府部门。对于审计中发现的问题，监察委员会通常不会直接处理，而是提出改进措施或意见，建议管理部门实施处罚。 
美、日两国地方政府债务风险管理比较 
从美、日两国经验来看，这些市场经济发达国家都建立了比较健全的地方政府融资体系，发行地方债已成为满足各级政府巨大融资需求的方法之一。在控制地方政府债务规模和风险方面，有以下共同特征值得我们重视和借鉴： 
（一）政府级次较少。美、日两国都实行三级政权体系和财政体制。从财政角度来讲，至少有两方面的好处：一是有利于更明确清晰地划分各级政府间的财权事权；二是有利于简化政府间转移支付制度的设计和减少转移支付的环节，增加财政政策的时效性。 
（二）实行法制化管理。宪法或法律对各级政府的事权和财权划分都作出了明确的规定，增强了各级政府的责任，避免了不必要的互相推诿和争取资金的不正当手段。另外从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还也都有明确的法律规定。 
（三）实行硬预算约束。政府债务是政府收入的重要来源之一，应当纳入预算统一管理。例如，日本对地方公债发行实行计划管理。美国缜密的预算规则及其强有力的执行机制有效防止了地方政府过度负债。 
（四）有一整套系统化的监督管理体系。包括约束监控机制、信用评级、审批制度、报告制度、预警系统等等。如中央对地方发债实行严格的审批制度，进行总量控制，结构调整。 
对我国地方政府债务管理的建议 
（一）明确地方政府债务管理和监督机构。强化财政部门在地方政府债务管理中的作用，实现对债务的集中统一管理。当前，我国地方政府债务存在多头管理、债务管理组织混乱和职责不清的问题。财政部门是政府各项财政收支的管理机构，担负着对政府债务的借、用、还等不可推卸的责任，可将地方政府债务归口于财政部门管理。加强对地方政府债务的审计监督。地方政府获得债务融资权后，其债务融资行为更多地属于经济行为，而非政治行为。国家审计是唯一专司经济监督的机构，审计机关应当加强对债务资金的筹集、使用、偿还和效益等进行全方位监督，揭示地方政府债务风险，约束地方政府的融资行为。 
（二）建立和完善地方政府债务预算管理制度。构建科学合理、规范透明的地方政府债务预算管理制度是完善地方政府预算体系、加强预算管理的重要方面，也是人民代表大会审查和监督地方政府债务的基础。统一地方政府债务的口径，将地方政府债务全部纳入预算管理；统一地方政府预算的编制方法和内容，应涵盖地方政府债务当前整体状况和预算年度举债规模、债务偿还情况、债务收支预算、债务偿还资金来源预算、债务项目支出明细等情况。地方债务预算经本级人代会批准后，报中央政府审批，接受监督管理。中央政府要严格控制各地发债规模，以免造成偿付危机，影响政府的资信。地方政府在获得发行债券的权力之前，必须清理所有的隐性债务，一切借债行为都要公开和规范化。 
（三）完善债券市场，强化风险防范。一是建立信用评级制度。要建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。由中立的政府信用评级机构对其发债信用进行评级，公布拟发债地方政府的信用等级。二是建立信息披露制度。举债的地方政府必须公开包括债务在内的政府财政状况、债务余额、还款计划、债信变化情况，并对债务进行确认、记录、报告。三是建立健全约束监控机制。建立中央政府、地方权力机关、地方审计部门三级监督机制，对地方政府是否发行债券、其规模、期限、利率、偿还办法以及具体的用途及效益等进行全面监控。四是建立私人债券保险制度。市政债券要为其按时还本付息向保险公司申请保险。地方政府必须为保险付费，保险公司对市政债券所对应项目的风险状况进行评估。 

（四）建立可靠的偿债机制。地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初预算时必须按一定比例安排地方公债的还本付息支出，而且新发债务收入不能用于偿还旧债。