我国政府财务报告制度改革进展情况及未来展望
来源：本站 日期：2021/09/23 浏览：2087次
建立权责发生制政府综合财务报告制度是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务，也是预算法的明文规定。2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，明确了改革的总体目标、主要任务、具体内容及配套措施，确定了改革的时间表和路线图，标志着此项改革正式启动。财政部按照党中央国务院决策部署，扎实推进相关工作，取得了阶段性进展。
一、推行政府财务报告制度改革意义重大
我国传统的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。通过建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度，全面、准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，对提升政府财政财务管理水平，提高政府财政透明度，改进政府绩效管理，落实政府过紧日子要求，服务推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
（一）建立政府财务报告制度是防范化解财政风险的机制保障
党的十九大报告将防范化解重大风险摆在突出位置，提出要增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制。这要求财政不仅要能够预测未来的风险，还要对自身应对风险的能力有充分了解。当前，面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，通过建立政府财务报告制度，形成新的财政政策分析框架具有重要现实意义。编制政府财务报告，从资产负债表视角，全面反映政府的财政能力和财政责任，深入分析风险形成机理、传导机制及对宏观经济的影响，有助于更加准确评估政府的危机承受能力和财政政策空间，从而为政府合理配置资源、防范和化解债务风险提供信息支持，是防控财政风险的一个重要机制保障。
（二）建立政府财务报告制度是提高财政透明度的重要举措
近年来，我国政府预决算公开工作取得很大成绩，公开范围不断扩大、公开内容不断细化、公开质量不断提高。与社会公众期待相比，我国财政透明度还有很大提升空间，比如，尚无法公开政府的资产负债表和收入费用表。一些中介机构对一些地方财政透明度排名打分不高，也与缺失这些财务报表有关。建立政府财务报告制度，尽早向社会公布反映一级政府整体财务状况的信息，是广大财政干部义不容辞的责任，既是实现十九届四中全会提出“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”的有力抓手，也是贯彻施行政府信息公开条例的具体举措，更是建设人民满意服务型政府的必然要求。
（三）建立政府财务报告制度是提升公共财政管理水平的有力推手
按照建立现代财政制度的要求，提高公共财政管理水平不仅要重视收入、支出的流量管理，还要重视政府资产、负债的存量管理；不仅要重视预算管理，还要重视政府整体财务管理。建立政府财务报告制度，有利于发现政府资产、负债管理中存在的问题，对加强相关管理发挥直接牵引作用。随着政府财务报告编制工作的推进，政府资产负债管理日益引起重视。比如，有关部门已着手研究制定水利、交通等公共基础设施管理制度。通过编制政府财务报告，可以更加清晰完整反映政府财务状况和运行情况等信息，有助于实现从流量管理向存量管理和流量管理有机结合转变，从预算管理向财务管理和预算管理有机融合转变，将会对我国公共财政管理水平提升产生深远影响。
（四）建立政府财务报告制度是全面实施绩效管理的必然要求
党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”，今年政府工作报告提出“各级政府必须真正过紧日子”，这些都要求政府会计能够准确计量各种政府活动的真实成本。权责发生制核算基础的应用，可以为绩效管理提供科学合理的会计信息支持。国际上不少发达国家越来越重视权责发生制财务数据在绩效管理中的运用，例如，日本开发了成本核算信息系统，要求全部中央政府部门以权责发生制基础核算项目的成本信息，以此确定预算规模、衡量政府绩效。编制权责发生制政府财务报告，适应绩效管理测量产出效益和结果的要求，对科学制定绩效规划和目标、降低政府运行成本、提高财政资源使用效率等，具有不可替代的作用。
（五）建立政府财务报告制度是顺应世界发展潮流的应有之义
目前，编制权责发生制政府综合财务报告已成为国际公共财政管理发展方向。据世行最新统计，国际上已有25%的国家和地区实施了这项改革。G20财政和央行会议上审议通过的数据缺口倡议(DGI)要求各成员国定期公布政府资产负债表和相关流量数据。IMF正在建立国际公共部门资产负债数据库，希望我国提供相关数据。我国作为世界第二大经济体在这一领域的改革相对滞后，须加快推进这项改革，早日对外发布准确、权威、具有国际可比性的政府财务信息，提高我国在国际治理体系中的影响力和话语权。
二、政府财务报告制度改革取得积极进展
一是不断完善政府会计准则制度体系。目前财政部已制定发布《政府会计准则——基本准则》、10项政府会计具体准则、1项应用指南、1项《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，以及多项新旧制度衔接、补充规定和相关解释文件，建立了“双基础、双报告”的政府会计核算模式，要求在行政事业单位会计核算中全面采用权责发生制，从制度层面解决了政府财务报告的核算基础问题。
二是初步建立起政府财务报告编制制度框架体系。具体包括1个办法和3个指南，即：《政府财务报告编制办法（试行）》《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》《地方政府综合财务报告合并编制操作指南（试行）》。同步开发管理软件，从业务规范和系统支撑层面保障政府财务报告编制试点工作有序开展。
三是初步理顺了政府财务报告与部门决算、行政事业性资产报告的关系。（1）政府财务报告与部门决算报告。两者既有联系又有区别，联系在于对同一单位、同一时期经济业务活动进行反映，有些数据是交叉的；区别在于两者的侧重点、编制基础和编制主体范围存在不同。（2）政府财务报告与行政事业性国有资产报告。两者同样既有联系又有区别，联系在于部分资产信息来源一致、数据相同，区别在于报告的作用、内容以及编制范围和编制方法存在差异。
按照《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》要求，2016年财政部确定原国土资源部、原国家林业局等2个中央部门和山西省、黑龙江省、上海市、浙江省、广东省、海南省和重庆市等7个地方作为首批试点单位，于2017年着手编制上一年度政府财务报告。2018年，试点范围扩大到20个中央部门和20个地方，并选择4个地方试点编制上下级合并的行政区政府综合财务报告。2019年，试点范围进一步扩大到40个中央部门和36个地方，并选择12个地方试点编制上下级合并的行政区政府综合财务报告。2020年，编制政府财务报告的中央部门达到108个，地方政府实现全覆盖。相关部门和地方高度重视试点工作，加强组织领导，做实系统部署，注重业务培训，细化会计核算，保证了试点工作的顺利推进。
从试点情况看，试点单位都按要求编制并提交了政府财务报告，既较为全面地反映了本部门资产、负债和收入、费用，初步达到了分析掌握部门单位财务状况、运行情况的目的。在工作组织方面，试点工作发挥了探索路子、积累经验的作用，形成了一批可复制、可推广的做法。在人才队伍方面，各单位财务人员普遍加深了对权责发生制核算基础的理解和掌握，对于贯彻执行新的政府会计制度起到一定促进作用。在财政财务管理方面，各级政府财政部门和单位及时发现了财政财务管理中一些值得重视的问题，并予以研究改进。可以说，政府财务报告编制形式上表现为财务数据的收集整理，实质上既体现各单位财务管理水平，也是推动提升管理能力的系统工程，对加强政府资产、负债、预算、绩效管理有直接的牵引作用。
三、政府财务报告制度改革任重道远
政府财务报告制度改革是公共财政管理领域的新生事物，与传统的预算管理有较大不同，不仅涉及理念转变，还涉及会计技术、资产、负债管理政策等问题，技术性、政策性和敏感性较强，是一项复杂的系统工程。总体上看，政府财务报告制度改革已从夯基垒台、立柱架梁进入全面推进、提质定型的阶段。
在充分肯定改革前期取得成绩的同时，还需清醒认识到改革的系统性、长期性和复杂性，全面推进改革仍面临很多难啃的硬骨头。从组织层面看，目前36个地方已实现全覆盖，但部分中央部门还未参加编制，特别是所属单位多、级次多、规模大的中央部门将是政府财务报告编制难点。从制度层面看，虽已初步构建起政府财务报告编制框架体系，但一些与政府财务报告编制相关的政府资产负债管理制度尚不健全，管理责任有待明确，确认入账具体操作规则还需细化,政府财务报告审计和公开制度尚在研究。政府财务报告编制制度层次还需提升，以增强制度约束力。从技术层面看，政府综合财务报告编制涉及单位多、层级多、环节多，从部门财务报告编制到政府综合财务报告编制，采用类似于企业集团合并财务报表编制方法，经过层层抵销合并，才能最终完成。由于政府单位众多、往来业务频繁，抵销工作涉及海量数据的匹配处理，比企业集团内部并表处理更为复杂。从信息系统看，高质量政府综合财务报告的编制需要功能完备、运行稳定的信息系统作为强大支撑，这也是改革能否顺利推进的关键。政府财务报告编制来自各单位会计核算数据，要发挥好信息系统支撑作用，必须做好政府财务报告信息系统与单位会计核算系统的对接，做好中央政府财务报告信息系统与地方系统的对接，必须制定统一、公开的系统接口标准规范，实现不同系统之间数据互联互通，保障政府财务报告编制准确性和及时性。从人员队伍看，要深入推进改革，必须有一支相对稳定的专业化人才队伍支撑。目前很多政府单位财务人员严重短缺，还有一些单位财务人员多为兼职，无论从人员数量还是从人员素质看，要有效保障现行制度执行到位，编制高质量的政府财务报告，还存在比较大的困难。
面对新的形势和任务，需要我们继续保持推进改革的决心和勇气，同时要注意改革的系统性、整体性和协调性，切实抓好落实工作。一是树立系统思维。切实加强组织领导、完善协调机制，处理好财务报告与决算报告、资产报告的关系，做到信息互通、成果共享，相互衔接，形成工作合力。二是狠抓基础管理。深刻认识政府财务报告制度改革不只是编报告，而是要通过编报告发挥改革对政府财务管理水平提升的牵引作用。对管理中的薄弱环节，要认真整改，补齐短板，增强弱项，进一步提升管理水平。三是持续加强制度建设。不断完善政府会计准则制度和政府财务报告编制制度体系，推动建立政府财务报告审计制度和公开制度，适时提升相关制度法律层次。四是完善信息系统建设。按照预算管理一体化规范要求，做好政府财务报告管理系统升级改造，完善系统功能，满足业务需要，发挥好信息系统对改革的支撑作用。五是努力打造人才队伍。创新培训方式，做好宣传工作，着力培养政府财务管理人才，充实引进专业人才，进一步提高政府财务管理人才队伍建设水平。
来源：中国财经报（ID：zhongguocaijingbao）
