自 2014 年财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》以来，历经数年发展，大量落地 PPP（政府和社会资本合作）项目逐步由建设阶段转向运营阶段，PPP 模式也由之前的推广提倡阶段进入到实质性发展阶段。

随着 PPP 模式的推广，将该模式引入高校，尤其是将该模式引入基础设施建设项目，十分契合高校目前的实际需求。

但在 PPP 模式具体运用过程中，高校应重点关注以下几个问题：

第一，项目承担主体要合规。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十条规定：“PPP 项目的实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位。”据此，政府 PPP 项目的承担主体应该是具有管理职能的机构或相应事业单位，而不是某些政府投资平台或其他国有企业，项目承担主体不合规是目前部分 PPP 项目无法有效实施的主要根源。

高校的 PPP 项目，必须在国家依法赋予高校的职能范围内展开。高等教育法第六十条规定：“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”高校与社会资本合作项目是社会企业向高校投入的一种具体方式，应受法律保护。但在具体的实施主体上，项目应由高校内部的建设管理部门作为实施主体。目前，许多高校将实施主体确定为高校的全资企业，如资产经营公司等实体，这不符合 PPP 项目主体资格，将不利于项目的后续运营管理，需予以修正。

第二，对项目的物有所值评价要客观、全面、科学。在项目立项环节，物有所值评价是 PPP项目能否进入下一步的前置工作。但是从当前某些 PPP 项目实施情况看，不管是政府的 PPP 项目，还是高校的 PPP 项目，已暴露出诸多经营管理难点，使得项目难以为继，这些问题很大程度上是由于物有所值评价工作不到位、不科学造成的。项目仓促上马，对未来预期过于乐观，忽视政策风险或外部环境风险，从而导致项目盈利能力不足，甚至产生法律纠纷。

物有所值评价需要区分不同的受益主体，以政府 PPP 项目为例，既要体现政府对社会公众的受托责任，体现项目的社会效益，也要满足社会资本的经济效益，既要算好“公益账”，也要算好“经济账”。为保障社会资本投入的经济效益，政府提供给 PPP 项目的“核心资产”是特许经营权，如不能真正落实，项目将失去“造血功能”，丧失 PPP 属性，成为政府隐性负债的来源。与政府 PPP 项目类似，高校 PPP 项目的物有所值评价，需要明确是否存在类似“特许经营权”的合法资产，否则 PPP 项目实质上成为高校的融资行为，将为项目后续推进埋下隐患。

第三，高校 PPP 项目存在核算难点和审计风险。与企业核算模式不同，普通公办高校受国家有关政策限制，对于合作建设项目，无法成立独立的合资公司（或特殊目的公司）来核算项目建设期成本。在实际操作层面，高校一般采用类似“交钥匙”工程，在项目竣工验收后由建设单位移交给高校，转入高校的固定资产统一监管。但这种模式不符合 PPP 项目的“风险共担”原则，也不符合建设—运营—移交的 PPP 运作传统模式要求，其实质是将 PPP 模式异化为代建制，从而损害社会资本方的利益。如果在项目运营期结束后，按合作协议再进行移交，则又不符合国有资产管理及外部审计关于“竣工验收后应及时办理入库手续，纳入国有资产管理体系管理”的要求。

因此，规范高校 PPP 项目管理、降低项目审计风险，需要处理好项目竣工验收、投入运营使用、移交高校并纳入资产统一监管等几个主要环节的法律关系，要对各环节的衔接时间和权利义务关系进行界定，按照实事求是、尊重市场规律的原则修订有关制度，这也是促使高校 PPP 项目行稳致远的关键。

第四，PPP 模式是一个市场化的公共服务供给机制，需要与市场化相适应的管理手段和服务能力。高校作为公益性事业单位，是否存在相应的产权地位和管理手段，值得深入探讨。从资产管理的角度看，高校在资产尚未交付之前的项目建设期间，如何按业财融合要求做好制度设计和政策安排，从而明确项目资产属性、核算方式、监管机制和绩效评价等工作内容，是保障高校资产安全、降低管理风险的主要措施。

除上面提及的难点之外，高校实施 PPP 项目还面临项目审核、合作模式选择、合同执行监管、年度预算管理、项目收益监管等具体难点。 

解决这些问题，一方面需要教育主管部门、政策研究机构、实务操作单位等深入研究、统筹协调、疏通政策瓶颈，切实落实高校办学自主权；另一方面需要监管机构加强规范各类市场主体的行为，厘清“公益性”与“市场性”的边界，充分发挥高校与社会资本两方面的比较优势，提高项目建设及管理绩效，保障 PPP 模式在高校的健康运转。

注：原文刊发于10月1日《中国会计报》