论文标题：Kicking the Can Down the Road：Government Interventions in the European Banking Sector
中文标题：缓兵之计：政府对欧洲银行业的干预
原文来源：Acharya, V. V. , et al. 2021. “Kicking the Can Down the Road: Government Interventions in the European Banking Sector.”The Review of Financial Studies 34(9): 4090-4131.
供稿：江涞
封面图片来源：Pexels
编者按：
文章分析了2008－2009年金融危机期间政府干预欧元区银行业的决定因素和长期后果。通过一个新颖而全面的数据集，文章记录了财政紧缩的政府通过向银行提供担保而不是全面的资本重组来拖延问题，且在确定政府救助决定的后果时，解决了与之相关的内生性问题。 文章发现，监管容忍导致资本不足的银行将资产从贷款转移到高风险的主权债务，并从事“僵尸贷款”，导致信贷供应减弱，银行业风险升高，最终更加依赖欧洲央行的流动性支持。
一、研究背景
在银行业出现系统性困境的经济体中，政府可以采取两种干预措施：一种是影响整个银行业的全系统措施，另一种是针对最需要帮助的银行的单一措施。大多数情况下，全系统的措施是由货币当局以传统政策（如降低利率）和/或非常规政策（如大规模资产购买计划、不良资产救助计划）的形式执行的；而单一银行的措施通常由财政当局执行，要么直接产生财政成本，要么使用政府担保。
在最近的银行危机中，银行层面的措施可以分为三类，通常随着危机的恶化依次实施：（1）担保，（2）资本注入，（3）资产重组/清算。担保的短期财政成本接近于0，资本注入和资产重组/清算通常使政府处于更高的财政赤字，通过更高的债务或税收来融资。因此，财政紧张的政府可能会提供担保和/或采取某种形式的容忍，例如放松资本要求或资产质量确认规范等，且尤其不实施资本注入。
全球金融危机背景下，尽管所有欧洲国家的银行都陷入困境，但在欧洲层面却没有一个为单个银行提供援助的总计划，救助决策取决于各国政府的自由裁量权和财政限制。文章在此背景下研究了这些政府干预的选择及其对欧洲银行业的影响。
二、理论分析
20世纪80年代的有关监管容忍的文献和Edward Kane与其他学者对“僵尸储蓄”的讨论表明，监管容忍不是一个新现象，已经存在了几十年（Kane，1989）。这一领域的最新研究集中在监管容忍的驱动因素上。例如，为什么即使从总体福利角度来看是最优的，政府也不干预银行业？已有文献认为，如果银行业中存在许多弱势银行，政府就会推迟对陷入困境的银行的处置（Acharya和Yorulmazer，2007；Acharya和Yorulmazer，2008；Kroszner和Strahan，1996；Hoshi和Kashyap，2010；Brown和Dinc，2011），或出于如选举周期的时间安排（Brown和Dinc，2005；Imai，2009；Bian等，2017）等政治经济原因。文章认为，财政能力是监管容忍背后的另一个驱动因素。
政府干预银行业存在成本效益权衡的问题。其主要的收益是资本重组有助于减轻资本严重不足的银行倒闭带来的负面外部性（Diamond等，2001），主要成本包括巨额财政支出（Acharya等，2014）和救助预期产生的道德风险（Mailath和Mester，1994；Dam和Koetter，2012；Fischer等，2014）。来自美国的证据表明，资本重组稳定了银行贷款增长，但也增加了对高风险借款人的贷款。文章认为，政府干预需要足够大，以克服银行的债务积压问题。
对于银行业来说，资本十分重要（Berger和Bouwman，2013），尤其是金融危机期间的大中型银行。已有研究表明，1990年的信贷紧缩期间（Cole和Gunther，1995; Estrella等，2000；Wheelock和Wilson，2000）和2008-2009年金融危机期间（Cole和White，2012；Berger等，2016）较高的资本金与较低的银行破产概率相关；Beltratti和Stulz（2012）发现，银行资本金是理解银行在次贷危机期间表现的关键；Fahlenbrach等（2012）表明，俄罗斯债务危机期间，资本金不足的银行在次贷危机期间的表现也很糟糕。文章认为，在全球金融危机期间政府没有干预的资本不足的银行，最终更有可能需要更多的政府支持，表现更差，贷款更少，并在投资组合决策中寻求收益。
三、研究设计
1、数据与样本
文章的样本期为2007年至2012年，样本仅限于欧元区银行。
银行层面的财务数据从van Dijk Bankscope数据库中获得，删除了所有接受政府干预但无法与Bankscope数据库匹配的银行和最终母公司不在欧元区国家注册的银行，进一步局限于大型银行、在国内具有重要意义的银行，即保留市场份额超过1%、规模至少占GDP的10%、资产负债表超过10亿美元的银行或为全国五大银行之一的银行。进一步排除了一级资本比率大于30%或股本/资产比率大于20%的银行，得到830家样本银行，其中76家至少接受了一种形式的政府干预。 
政府干预的数据为手工收集，来源是欧盟委员会的国家援助登记册中包含有关政府干预欧洲银行业的详细信息，以来自银行新闻稿的信息、来自银行定期报告活动的信息、监管机构和央行的报告以及报纸文章的信息作为补充，将政府支持分为四类：资本重组、担保、其他流动性支持和不良资产救助。 
贷款层面的数据从汤森路透LPC DealScan数据库中获得，与Amadeus数据库进行匹配，最终样本包括209家银行，为8321家非金融企业安排贷款。
2、变量定义
银行层面的变量有：Total Assets/GDP，总资产占名义GDP的百分比；Log Loans，贷款总额的对数；Loans/TA，贷款总额占总资产的百分比；Net Int. Margin，净息差占总资产的百分比；Equity/TA，总权益占总资产的百分比；Tier 1 Ratio，一级监管资本比率；LLP/Loans，贷款损失准备金占总贷款的百分比；NPLs/Loans不良贷款占总贷款的百分比；Log Age，公司成立时间的对数；ROAA，平均资产收益率；ST funding/TA，短期资金占总资产的百分比； Loans/Deposits贷款占存款的百分比；Log z-score，z-score值的对数；RWA/TA，风险加权资产占总资产的百分比；Securities/TA，证券占总资产的百分比。
宏观层面的变量有：Government Revenue，政府收入占名义GDP的百分比；Total Debt，债务总额占名义GDP的百分比；Maturing Debt，到期政府债务占名义GDP的百分比；Current Account，经常账户余额占名义GDP的百分比；Avg. Equity Ratio，银行业股本/总资产的平均值；Avg. Tier 1 Ratio，银行业一级资本充足率平均值；Log time to election，距离下次选举时间的对数；Anti/Pro EU，反对/支持欧盟的政府规模，等级为0-10。
3、模型
在研究政府干预欧元区银行业的决定因素，文章使用以下类似于Brown和Dinc（2005）的指数风险模型：
风险率hAID,i（t），AID∈{Recap，Any}，是银行i在时间t时获得政府支持AID的瞬时概率，条件是在t之前没有获得AID。银行层面的变量Xi,t−1包括总资产与国内生产总值之比Total Assets/GDP、权益与资产比率Equity/TA、短期资金比率 ST funding/TA和平均资产收益率ROAA。银行部门变量bc,t - 1包括国内银行业的平均股本比率Average Equity Ratio和已经接受资本重组的银行数量Banks with recaps。宏观经济变量mc,t - 1包括收入与国内生产总值之比Government Revenue，到期政府债务与国内生产总值之比Maturing Debt，经常账户余额CA Balance，政府债务与国内生产总值之比Debt/GDP，实际国内生产总值增长GDP growth，人均国内生产总值GDP，家庭债务与国内生产总值之比HH Debt/GDP以及到下一次选举的时间对数Log time to election。另外，文章还增加了对当前政府中支持欧盟和反对欧盟情绪的控制Pro EU。
在识别银行资本不足的可能时，文章使用以下logit回归模型：
如果一家银行按照文章定义被归类为资本不足，则变量Undercap的值为1，下同。银行在2009年底满足以下三个条件之一，即定义为资本不足：（1）一级资本充比率低于8%，（2）股本/资产比率低于3%，（3）不良贷款率在所有样本银行中处于前5%。银行层面的变量Xi,2007包括截至2007年底的总资产与国内生产总值之比Total Assets/GDP、权益与资产比率Equity/TA、短期资金比率ST funding/TA和平均资产收益率ROAA。银行业变量bc,2007年包括国内银行业的平均股本比率Average Equity Ratio和已经接受资本重组的银行数量Banks with recaps。宏观经济变量mc,2007也包括Government Revenue、Maturing Debt、CA Balance、Debt/GDP、GDP growth、GDP、HH Debt/GDP和Log time to election。也控制了Pro EU。
在研究资本不足对银行资产负债表和主权危机结果的影响时，文章分别采用以下两个模型：
银行层面的变量 Xi,2009包括截至2009年底的总资产与国内生产总值之比Total Assets/GDP、权益与资产比率Equity/TA、短期资金比率ST funding/TA和平均资产收益率ROAA。∆Yi,09 - 12是以下变量从2009年底到2012年底的变化：权益与资产比率Equity、一级资本比率Tier1、总贷款Loans、总贷款中的贷款损失拨备LLP、总贷款中的不良贷款NPL、平均资产收益率ROAA、净息差NIM、风险加权资产/总资产RWA/TA。
在研究资本不足对银行贷款行为的影响时，文章采用以下模型：
∆Loan09 - 12,i,c,j测量了2009至2012年期间贷款供应的变化。银行层面的控制变量Xi,2009包括截至2009年底的总资产对数Log Total Assets、权益与资产比率Equity/Tot Assets、平均资产收益率ROAA、不良贷款率NPL。
在研究资本不足对银行投资组合构成的影响时，文章采用以下模型：
银行层面的控制变量Xi,2009包括截至2009年底的总资产对数Log Total Assets、权益与资产比率Equity/Tot Assets、不良贷款比率NPL/Loans和平均资产收益率ROAA。∆Yi,09−12为以下变量之一从2009年底到2012年底的变化量：证券贷款比率Securities/Loans、国内主权债券持有量GovBonds Domestic、GIIPS国家发行的主权债券持有量GovBonds GIIPS。
四、实证分析
1、描述性统计
由下表1可知，Panel A是政府干预层面变量的描述性统计。Panel B是银行层面变量的描述性统计。在金融危机之前，银行的整体状况出现了相当大的变化。例如，权益资产比Equity/TA的平均值为6.51%，标准差为2.75%。其他变量也有相当大的变化，如贷款损失准备金LLP/Loans和不良贷款NPLs/Loans。Panel C是宏观经济层面变量的描述性统计。经常账户余额的变化范围较大，从-14.0%的经常账户赤字到9.9%的经常账户盈余；政府到期债务占GDP的比重的跨度也在1.2%到18.1%之间。
表1 变量的描述性统计
2、政府干预的决定因素
文章提出了两个问题。
首先，财政吃紧的政府是否与不吃紧的国家一样有可能提供资本重组？
其次，不考虑支持的类型时，它们是否同样有可能支持陷入困境的银行？
由下表2的Panel A可知，第（1）列至第（4）列府收入Government Revenue的系数均显著为正，表明政府收入是资本重组的重要预测指标。
第（1）列加上的总债务存量Debt/GDP回归结果中，Debt/GDP的系数为负但不显著。第（2）列加上到期债务Maturing Debt的回归结果中，Maturing Debt的系数显著为负，这表明，在纾困决策同年大量的到期债务降低了风险率，从而降低了对银行进行资本重组的可能性。第（3）列加上经常账户盈余/赤字CA Balance的回归结果中，CA Balance的系数为正但不显著。第（4）列包含所有解释变量的回归结果中，Debt/GDP 和 CA Balance的系数显著为正，表明经常账户余额越高，资本重组的可能性越大，较高的债务水平也表明在分摊偿债负担的影响之后，较高的债务水平与一个国家的支出意愿相对应，因此更有可能进行资本重组。总的来说，在2008年至2009年全球金融危机时财政能力越强的国家越有可能对其银行进行资本重组。
由下表2的Panel B可知，不考虑支持的类型时，以上衡量财政能力的指标没有一项被证明是政府干预的重要预测指标。
表2 政府干预的基线比例风险回归
3、银行资本不足的可能性
文章认为，2009年底银行资本不足的概率取决于银行在危机前几年的表现以及地方政府的财政能力。为了研究银行资本不足在后全球金融危机时期的影响时获得一个合理的资本化不足的外生度量，文章根据Hirano等（2003）提出、Jordà和Taylor（2016）使用的逆概率加权方法，对处理概率进行估计，并用于在所有后续处理效果模型中重新对样本进行加权，以减少甚至消除来自内生处理组分配的偏差。
由下表3可知，第（1）列至第（3）列财政能力指标与银行特征交互以确定银行资本不足的可能性，第（4）列对所有财政变量进行了比较，强调所有财政变量都有其独特的重要性。结果表明，财政能力和银行特征的相互作用是银行资本化结果的一个非常重要的决定因素，2009年资本不足不是一个外生事件，而是取决于各种因素。
后文的权重方案是通过运行表3第（2）列中的回归得到的。
表3 银行资本不足的可能性
4、资本不足与银行的资产负债情况
2008-2009年全球金融危机后资本不足的银行，相对于其他银行，其健康状况是否会进一步恶化？
由下表4可知，Panel A显示了2009-2012年资产负债表特征变化的加权最小二乘回归结果。第（1）列Undercap的系数显著为负，显示资本不足银行的权益资产比率在2009-2012年期间进一步下降，第（2）列Undercap的系数显著为正，显示资本不足银行的风险加权一级资本比率2009-2012年期间上升。第（1）列和第（2）列的结果表明，资本不足的银行并没有增加额外股本，而是通过减少向高风险借款人放贷，降低了风险权重。第（4）列Undercap的系数显著为正，显示资本不足银行的贷款损失拨备水平在2009年至2012年上升，表明从全球金融危机中留下的贷款投资组合表现不佳。第（5）列Undercap的系数不显著，显示不良贷款在2009-2012年期间并没有增加，可能是因为资本不足的银行继续向这些借款人发放贷款，以避免减记他们的风险敞口。第（6）列Undercap的系数显示资本不足的银行的资产回报率略低，第（7）列和第（8）列Undercap的系数显示净息差和风险强度不受资本不足的影响。
主权债务危机中，资本不足的银行表现如何？
文章调查了三个维度：是否需要资本重组Recap、申请破产Survival或者是否需要从2011年12月开始实施并于2012年3月继续实施的LTRO中获得资金LTRO Uptake/TA。
表4中的 Panel B显示了主权债务危机（2010-2013年）期间银行层面结果的加权最小二乘回归结果。第（1）列和第（2）列Undercap的系数不显著，第（3）列Undercap的系数显著为正，这表明，政府在全球金融危机期间没有提供足够的资本重组，使银行处于资本不足的状态，导致了这些银行更高的融资需求，这将再次由政府预算承担，即政府只是把问题拖延到后面。
表4 资本不足对银行资产负债表和主权危机结果的影响
5、资本不足和银行贷款决策
描述性统计发现，资本不足的银行相对于其他银行大幅减少放贷，尤其是对风险较高的借款人，但它们却增加了对“僵尸”企业的放贷。为了在更细微的层面上调查贷款行为，文章研究了政府干预对整体贷款供应的影响。
（1）贷款数量
由下表5可知，Panel A是总贷款情况的回归。第（1）列Undercap的系数显著为负，显示资本不足的银行显著减少了他们的贷款供应。第（2）列和第（3）列证实了第（1）列结果的稳健性。
Panel B、Panel C和Panel D 是加入了借款人风险度量交互项的回归结果。
Panel B是高风险贷款的回归结果。如果2009年底借款人的信用评级为BB或更低（Low Rating），则归类为风险借款人。结果显示，资本不足的银行减少了对低质量公司的贷款。
Panel C是僵尸借贷的回归结果。如果一家公司的评级为BB级或更低，并且其贷款利息低于向非常安全的上市公司贷款的基准利率，则确定为“僵尸”公司。结果显示，资本不足的银行减少了“非僵尸”企业的贷款，借给“僵尸”企业多得多。
Panel D是寻租贷款的回归结果。激励资本不足的银行在一个评级范围内放贷给风险更高的借款人，如果能使银行收取更高的利率，则称为寻租贷款。结果一定程度上显示资本不足的银行会增加寻租贷款，但这一结果不是很稳健。
表5 资本不足对银行贷款行为的影响-总体
（2）广义边际和密集边际
文章还在边际上衡量贷款供应的变化。首先，为了捕捉向关系借款人维持贷款的倾向，文章构建了虚拟变量relationispi,c,j，如果银行i在2009年向企业j放贷而因此在调查期间与企业j有长期关系，则该变量值为1，否则为0。其次，为了捕捉银行进入一种新的贷款关系的意愿，文章使用风险敞口和指标NewLoani,c,j的对数的乘积作为一个自变量，如果银行i在2012年对公司j有严格正的（新）风险敞口，该指标的值为1，否则为0。
由下表6可知，Panel A是总体贷款决策的广泛和密集边际回。结果显示，资本不足的银行全面减少了对客户的贷款，包括关系借款人和新借款人。Panel B是高风险借款人子集的回归。结果显示，没有发现关系贷款的显著影响，可能是由于资本不足的银行继续向评级较低的公司，特别是“僵尸”公司贷款，以避免注销这些贷款和进一步侵蚀他们的资本。Panel C是关于僵尸贷款的回归。结果显示，“僵尸”贷款有效地将现有贷款常青化，发放给陷入困境的公司，这种影响尤其存在于关系客户的子样本中，但在新关系的子样本中没有，因为银行不愿意与一家濒临违约的公司建立新的贷款关系。Panel D是关于寻租贷款的回归。第（1）列结果显示，虽然系数统计上显著，但参数估计几乎相互抵消，这意味着没有什么经济意义。第（2）列结果显示，虽然资本不足的银行对高风险借款人的贷款减少了（负双重相互作用），但它们减少了对那些支付高利率的高风险借款人的贷款（正三重相互作用）。Panel D的结果表明资本不足的银行有增加“寻租贷款”的行为。
表6 资本不足对借贷行为的影响-广义边际和密集边际
6、资本化不足和投资组合组成
由下表7可知，第（1）列是关于样本银行的证券与贷款比率从2009-2012年的变化情况，Undercap的系数显著为正，显示资本不足的银行增加了其证券与贷款的比率。第（2）列至第（4）列更详细地分析了资本不足的银行购买了哪些证券。第（2）列和第（3）列分别检查国内政府债务持有量的变化和作为风险政府债务代理的GIIPS政府债务持有量，结果显示资本不足的银行大幅增持了国内和GIIPS政府债券。第（4）列将第（3）列的结果进行了拆分，结果显示，资本不足的银行全面大幅增持了GIIPS政府债券，位于GIIPS国家的银行增持更多。  
总的来说，资本不足的银行会通过在欧洲主权债务危机期间大规模购买零风险权重的政府债券来改善他们的资本状况。
表7 资本不足对银行投资组合构成的影响
五、研究结论
文章分析了在全球金融危机期间，财政吃紧的欧洲政府导致陷入困境的银行业资本不足的后果。
尽管欧洲银行业的跨境性质日益明显，但陷入困境的银行的资本重组仍与同样负责其监管的国内主权国家的财政能力密切相关。在没有银行破产制度的情况下，财政能力较低的政府实际上是在实行容忍，而不是实施完全成熟的资本重组。这种推迟问题的做法，使陷入困境的银行业容易受到2009年后经济冲击的影响，并导致稳定程度不够的银行向质量较差的借款人发放贷款、从发放实体部门贷款转向持有风险较高的政府债券。
Abstract：
We analyze government interventions in the eurozone banking sector during the 2008-2009 financial crisis. Using a novel data set，we document that fiscally constrained governments "kicked the can down the road" by providing banks with guarantees instead of fully-fledged recapitalizations. We econometrically address the endogeneity associated with bailout decisions in identifying their consequences. We find that forbearance prompted undercapitalized banks to shift their assets from loans to risky sovereign debt and engage in zombie lending，resulting in weaker credit supply，elevated risk in the banking sector，and，eventually，a greater reliance on liquidity support from the European Central Bank.
