记者：王姝、蒋彦鑫
全国两会召开在即，“三公消费”再次成为热议话题。九三学社中央拟向全国政协十一届五次会议提交提案《关于遏制公款吃喝的建议》。提案建议，将公款吃喝、公车私用、公款旅游等“三公浪费”纳入《刑法》调节范畴；“三公”经费等行政成本，纳入政绩考核范畴，决定官员仕途。
■ 现状
公款吃喝一年3000亿
九三学社中央拟的提案列举一组数据：目前，全国一年公款吃喝的开销已达3000亿。如此庞大的公款吃喝数额，挤占教育、卫生、医疗、社会保障等民生支出。例如2009年，我国行政管理费用支出（包括一般公共服务、外交和公共安全三项支出）占财政支出的比重高达18.6%；同时，教育、科技、文体与传媒、社保和就业、保障性住房、医疗卫生、环境保护支出等民生支出，比重不足38%。
国外行政管理费用支出占财政支出的比重大多低于10%，如日本是2.38%、英国是4.19%、加拿大是7.1%、美国是9.9%。
去年，国家部委打开“三公公开”大门。监察部网站2月29日发布《全国政务公开与政务服务工作成效明显》文章显示，去年全年，编报“三公”经费财政拨款预算的131家中央部门，99家公开了“三公”经费。这表明，仍有部分中央部门未公示三公经费。另据统计，截止到去年11月1日，仅有三个省级政府公开其2010年“三公”经费决算数。
上月，人民网网调两会热点，20个热点问题中，“三公公开”的关注度、点击率位列前三。对于去年中央部门“三公公开”表现，超过50%的网友很不满意，33%的网友不太满意。
■ 建议
“三公浪费”应法律约束
提案认为，长期以来，对公款吃喝的处理，除了个别涉及贪污受贿外，其他的不仅没有列入犯罪之列，甚至还得到放纵和鼓励，这也是长期以来公款吃喝等政府浪费不能得到有效遏制的重要原因。
因此，界定公款吃喝的“罪与非罪”是核心问题。提案建议，将公款吃喝、公车私用、公款旅游等“三公”浪费问题纳入《刑法》的调节范畴，用法律规范官员和公务员的公务行为。让浪费有罪深入人心，让惩治包括“公款吃喝”在内的各种浪费行为有法可依。
降低行政成本也是政绩
“行政成本过高的政府，不是高效率的政府；花钱过多的官员，不是真正能干的官员。”提案认为，行政管理实质上是一种服务，而任何服务都应该控制成本。如果修路、盖楼、绿化、招商引资、GDP增长和财政增收可以算作政绩，那么精打细算、降低行政成本，同样应该是重要的政绩之一。
提案建议，在制度上尽快把行政成本核算机制引入各级政府的考核之中，建立既注重结果，又注重成本的现代行政绩效考核体系，把每一项行政行为背后的直接和间接成本与行为的结果，以及公众的满意度等指标都纳入这一体系中。
民间知名人士牵头监督
提案援引德国前央行行长威尔特克的案例——乘出差之便，带家属住超豪华酒店，并报销所有费用，经媒体披露后，丢掉了年薪35万欧元的德国央行行长职位。
提案提出，依靠纪委、人大、政协，甚至动用公安的力量，监督公款吃喝。这些体制内监督的手段存在“既当运动员又当裁判员”的嫌疑，不符合公共管理的原则。
因此，根本解决公款吃喝问题，需特别加强体制外监督。可以批准建立群众性监督组织，由诚信度较高的民间知名人士牵头；更应该强化以监督为天职的新闻媒体的监督力度，通过完善相关法律制度，保障媒体行使监督公款吃喝的权利。
另外，提案建议，直至乡镇政府，包括所有事业单位，公款接待一律网上公示。
■ 对话
公款吃喝严格限定预算比例
中央财大学者曾康华认为，公款消费尚无严格责任追究机制
长期调研政府公务支出，行政消费的学者，中央财经大学财政学院财政学系主任、财税研究所所长曾康华认为，遏制“三公消费”最有效的措施就是制度设计，对资金严格把关。
基层机关公款吃喝更严重
新京报：地方政府的公款吃喝情况，你们做过调研吗？
曾康华：做过调研，非常严重。越是基层机关，公款吃喝越明显。除了通过预算安排的公务接待费用之外，还会有别的情况。很多地方都挪用项目经费用于公款吃喝。同时，在官本位的情况下，地方政府部门往往是官员说了算。一个部门领导拿着餐费报销，哪怕费用超支，或者压根不符合规定，工作人员也不会不报。
新京报：之前有报道，香港或国外一些政务人员请吃饭，往往是盒饭；而国内却是豪华的宴请。
曾康华：这个确实有。我曾经认识一个俄罗斯人来中国开会，宴请的标准让他受宠若惊，他说自己在俄罗斯都从没有吃过这么高规格的宴会。
出现这种现象，首先是有些部门为面子和形象原因，导致消费膨胀。其次，现有的财政体制下，只要公共财政资金不进入自己的腰包，其他使用情况就没有严格的责任追究机制。从预算的角度看，做预算时都尽力要钱；年底花不完的钱还要上交回去。这就引发乱花钱的情况，反正不花白不花，公款就是唐僧肉。
遏制公款消费要制度设计
新京报：这是否意味着制度管理上有漏洞？
曾康华：制度有漏洞，执行过程也很宽松。从预算的角度讲，是主管领导负责，而主管领导本身就是公款消费的重要人物；预算审批中主要是总量控制，而且也有弹性。同时，目前我国在发票管理、转账和提现等方面非常混乱。有些单位的账目，看公款吃喝的额度并不高，但事实上也可能被其他名目报销了。
新京报：如何才能采取有效的措施遏制公款吃喝？
曾康华：最有效的措施就是制度设计，对资金严格把关。要对公款吃喝有着严格的数量界限，比如不能超过预算资金总量的比重是多少，是8%还是10%？一旦设定标准，要严格要求不能突破。同时，要严格用途，不能与其他资金混淆使用。打酱油的钱，不能用来买醋。一旦发现违规情况，就要进行严惩。
除去内部监督还要公众监督
新京报：包括公款吃喝在内，行政经费在国内已经是一笔庞大的支出。
曾康华：是的。我们曾经做过调研。1978年，我国行政经费占财政支出总量的8%；2007年，这一占比上升为27%。这个比例在全世界来说算高的。当然这其中也有一个因素：因为人员效率较低因此公务人员偏多。
新京报：如何确保这些钱是否用得合理？
康华：这就是下一个手段，要进行公开，通过社会力量来监督。在现有立法部门、财政部门内部监督的情况下，还要有媒体和公众的监督。比如去年中央政府公布“三公”经费，虽然是一个比较笼统的数据，但如果今后每年公布，从连续性上，慢慢就能看出一些问题，也可以进行比较。
点评：随着“两会”的召开，一些持续性的话题再一次地回到公众的视野中，成为社会的讨论焦点，比如久而未决的“三公经费”问题。所谓“三公经费”是指，政府部门人员在因公出国（境）、公务车购置及运行和公务招待中产生的支出。“三公经费”的支出主体是政府及其公务人员，因此，无疑应归为财政公共支出的范畴。财政公共支出，通常按照经济性质的不同，划分为购买性支出和转移性支出。其中，购买性支出是政府用于购买商品、劳务与公共工程所发生的支出，包括用于购买日常活动所需的商品与劳务的支出（如，政府各部门的经常费用）和用于公共投资的支出（如，投资拨款）。购买性支出的发生是一个等价交换的过程，政府为获得服务和产品需要付出成本。转移性支出则是指不是用于购买商品和劳务，而是政府按分配政策，直接拨付给单位和个人，由他们形成社会购买力的支出，其基本形式是政府补助。
三公经费之所有成为社会焦点，是因为这类支出在国家的财政支出结构中，既不同于投入民生等领域直接造福于民的开支，也有别于维持政府正常运行的办公等日常性支出。尽管，三公经费也属于一国政府必须支付的行政成本之列，但其并不直接体现为公共服务产品，反而极易与部门利益及公务人员的私欲挂钩，进而诱发行政浪费、奢侈乃至腐败。
目前三公经费的问题从大的方面上讲，主要有两个：一是信息披露的不充分；二是控制机制的缺乏。前者与财政透明度有关，主要涉及如下内容：相关政府及其职能部门是否披露三公经费信息，披露的信息是否完整、是否可靠，信息使用者（社会公众）能否获取和理解相关信息，各政府及其部门间信息披露情况的比较等。相较于前一问题，后一问题才真正涉及三公经费管理的本质问题：如何减少和控制三公经费的发生。
不同于会计中的“成本”，不同于会计学中的“成本”概念，“三公经费”是公共支出的组成部分，它同时包含费用化支出和资本化支出。因此，可以将“三公经费”划分为两类：资本化的三公经费和费用化的三公经费。资本化的三公经费，主要是指用于购置公车的支出，这部分支出的发生同时带来固定资产的增加，因此，这部分费用发生的控制和管理，一方面可利用国库集中采购和支付系统，另一方面可以参照企业购置固定资产的初始和后续处理。费用化的三公经费是行政费用的组成部分，主要包括公务招待、公款出国和公车运行消费等，如何控制这部分三公经费也是三公经费控制和管理的重点。首先，政府财务系统中建立完整而全面的经费管理制度，每一笔费用的发生都必须符合相关规定，费用发生的金额也需在一定的限额以内。其次，政府内部建立相互牵制的权力关系，杜绝在某一政府内部一个人权力过大的现象。再次，政府政绩考核中引入对行政成本的考核，行政成本过高政府的官员会受其牵连。最后，公众的监督在对费用化三公经费的控制和管理也扮演着十分重要的角色。
公开三公经费，遏制三公浪费，是全社会的希望。虽然，政府内外部压力的存在，使得三公经费问题的解决面临着许多阻力，但是，我们仍期待我们的政府会更加透明、更加廉洁。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人：江东
