2012年03月16日 10:11
来源：南方网 作者：吴君亮
政府预算草案报告并不是预算本身，而是“预算演讲词”
预算草案应有3个账本，但公众最关心的包括公务员工资福利支出、三公消费支出的3号账本，未见任何介绍。
每年两会期间，财政部都会受国务院的委托，向政协和人大提交一份关于年度预算草案的报告。在世界上的大多数国家和地区，包括我国的香港特区，这样一份概括性地介绍预算草案的文本，多被称为“预算演讲词”。
一般来讲，配合预算草案本身，预算演讲词能够帮助人们更好地了解和理解预算。但在我国，由于尚未向社会公开政府的年度预算草案和年度预算，财政部的预算演讲词，就成了大众了解国家年度预算的唯一途径。
那么，通过这份“演讲词”，我们能够对国家的预算了解多少？它提供的信息和一部完整的预算所包含的信息之间究竟存在着多大的落差？
根据财政部制定的政府预算收支分类科目，一部完整的预算应该有三部账，它们分别是预算收入账，预算支出功能分类账，以及预算支出经济分类账。由于在科目编制上它们按序分别以1、2、3开头，所以我们习惯把它们称为1号账本、2号账本、3号账本。
让我们将2012年预算草案报告中所提供的信息与这三个账本的编制内容做一个大致的对照。
3号账本：无只字介绍
首先，公众最关心的、包括“三公消费”支出的3号账本——《预算支出经济分类账》，预算草案报告未作任何介绍。
《预算支出经济分类账》是按支出的经济性质和资金的具体用途设置的，这本账用于记载公民转移给政府管理的财富究竟花在了什么地方。
3号账本设置“类”与“款”两级，共有12类107款。12类支出包括：（301）工资福利，（302）商品和服务，（303）对个人和家庭补助，（304）对企事业单位补助……
社会普遍关注的“三公消费”就包括在这个账本中。它们分别是（302）商品和服务支出类下的：17款，（30217）公务接待费；12款，（30212）因公出国（境）费用；31款，（30231）公务车运行维护费（一些人认为公车消费还应包括（30913）公务用车购置和（31013）公务用车购置）。
但从预算草案报告中，我们看不到对3号账本的任何介绍。
1号2号账本：只有大数，没有细节
对于1号账本《预算收入分类账》，草案报告提供了大数，但细节却被省略了。
1号账本《预算收入分类账》，是按四级设置的：类→款→项→目。预算收入共有六类，它们是：（101）税收收入，（102）社保基金收入，（103）非税收入，（104）贷款转回本金收入，（105）债务收入，（110）转移收入。
但是2012年的预算草案报告中没有提到社保基金收入、贷款转回本金收入、债务收入。而且，除了草案中提到要加快社保基金的编制，准备2013年进入预算之外，对于缺失的另外二类，草案报告却没有提到原因，也看不到纳入预算的时间表。
关于税收收入，这一类级其下有19款，款下共有166个项和125个目。2012年的草案报告给出了类的总数据，在款一级也介绍得比较清楚，但到项一级时，只提到三个项级的数字，项级下面的目一个也没有提供。
比如一个大税种企业所得税，预算草案报告中只提供了这一款的总数，但对其下的大约46个项和60多个目的具体收入数，都没提供——包括冶金国有企业所得税、石化国有企业所得税、电力国有企业所得税等32个行业的国有企业所得税，以及股份制企业所得税等等。
其实关心这些数字的人很多——不仅这些行业的人有兴趣知道这些数字，以了解其对国家税收的贡献，公众也多愿意知道这些颇有意思的数字。
对于2号账本《预算支出功能分类账》，预算草案报告只到了类，未及款和项。
据财政部制定的政府收支分类科目中的内容规范，《预算支出功能分类账》按职能、活动、行业、资金用途，分为类→款→项，三级设置，共有25类→203款→1313项。
比如，从预算草案报告中我们可以看到一般公共服务类的总预算开支是11666.84亿元，但这个类下面有29款，它们分别是人大事务款、政协事务款、政府办公厅及相关机构事务款、发展与改革事务款、统计信息事务款、财政事务款、税收事务款，等等，对于这些款的具体预算，预算草案报告中没有提供。
至于这些款下面的238项，如行政运行、机关服务、人大会议、人大立法、政协会议、委员视察等等，预算草案报告更没有提到。
有人或许会讲，这只是一个预算草案报告，是一个关于预算案的演讲词，不可能包括详细的内容。那么，何以不把预算草案或是预算本身也公开给社会呢？
国有资本经营回报全民股东太少
国有资本为全民所有，将国有资本经营利润中的一部分提交给国家预算，可视为对全民股东的回报。那么这个回报是多少呢？
我们仅以中央国有资本经营预算的安排为例，预算草案报告中提到，排除产权转让收入和上年结转，中央国有资本经营提供给国家预算的资金仅仅为844亿。对这个数字背后的解释我们在预算草案中没有看到，但参考2011年的数据，可推知一二。
根据在财政部网站上找到的数据，预算编制范围的央企资产总额在2010年底是291166.21亿元，所有者权益105472.41亿元，当年的净利润是9905.02亿元。按财政部的央企税后利润预算收取比例，当年收取作为提交2011年预算的总额为788.35亿元。照此计算，分红除息率8.8%，权益收益率为0.75%。
根据我们已经可以推算出的2011年底大概的所有者权益数字，除以844亿元，所有者权益收益率仍然与2011年基本相同，在0.75%上下。
所有者权益收益率是衡量投资回报的指标。按照这一数据，回报低得不可思议。
然而，收入的这844亿元其实又大多反用于国有资本经营支出了，如央企兼并重组支出、产业结构调整支出、节能减排支出、央企境外投资支出、生产保障能力支出、补助央企离休老干部医药费支出，等等。而用于全民性的民生支出却很少。
以2011年为例，原本的预算是提取50亿元补充社保基金，实际上只给了0.51亿元。2012年预算提取给社保基金的数额是20亿元，最后执行还不知如何。
总之，2012年的预算草案报告提供了一些有趣资料，信息量比往年多一些，但它仍然只是一份预算演讲词。
（作者是公共预算观察志愿者）
新闻评论：
每年两会期间，预算草案报告都成为公众关注的焦点之一。公民作为国家资源的最终委托人，有强烈的动机想了解政府作为受托人是否合理配置资源，而预算草案是公民了解政府年度预算安排的唯一途径。近年来，预算报告变得越来越公开透明，并且2011年中央要求各级政府新增披露“三公”经费可谓是一大进步。然而即便如此，两会代表却常常反映相关预算报告看不明白，一方面可能是由于代表们缺乏该方面的专业知识，但最主要的原因在于财政部提交的预算报告草案不够具体，并没有达到详细披露的程度，尤其对于“三公”经费更是没有给出任何介绍，这些都使得阅读者不能得到相关信息来评价和监督政府对资源的使用状况。“三公”经费作为财政预算中最受社会关注的部分，也是最容易产生“潜规则”、挥霍浪费甚至腐败交易的环节之一。政府只有详细披露预算使用安排，让“三公”消费公开透明，让人大代表看懂读懂预算，接受舆论的监督，政府才能真正解除受托责任，最终赢得公众的拥护和支持。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人：罗欣
