2012年09月21日 09:35

来源：中国会计报

转自：http://finance.ifeng.com/stock/roll/20120921/7066839.shtml

      每年的七八月份，都是上市公司半年报披露的高峰期。而通过上市公司的收入、利润等指标，社会公众能对各家公司的业绩了如指掌，股民也能更方便地“用脚投票”。

      而与此同时，社会公众对于政府的考核也同样越来越需要一张与企业类似的资产负债表，以便对于政府的任职情况进行打分，充分体现“权为民所用”的执政理念。

      而对于政府的考核，也着实面临不少难题。

政府目标具有多重性

      如果将政府绩效评价比喻为“盲人摸象”，而关于政府考核指标的设计，其中一个核心问题为考核主体，即政府对谁负责？南京审计学院国际审计学院副教授陈希晖告诉记者，在美国等国家不存在这样的问题，因为政府只对选民负责，而我国地方政府存在多重目标，既要考虑国家整体战略，又要考虑老百姓的要求。两者的要求一旦不一致，指标设计就比较难办了。

      随着国外先进绩效管理理念的引入，平衡计分卡、全面质量管理、标杆管理等绩效管理工具已经引入到我国的政府绩效管理实践中。

      “但无论采用什么方法，必须明确政府的中长期战略和年度目标。而政府部门的目标具有多元性和复杂性，且难以量化，有些部门可能很难设计统一的定量指标。”陈希晖说。

      中国人民大学商学院教授赵西卜介绍说，从国外的经验来看，政府绩效评价指标囊括了政府的所有职能，体现在政治、经济、社会管理、公共服务等各个方面，其具体内容涉及了外交、国防、教育、医疗、养老等各个领域。对政府绩效的考核模式以投入——产出模式为主，注重目标与成果，比如美国国会通过的《政府绩效与结果法案》、澳大利亚颁布的《目标与成果框架》等都把目标与成果作为评价政府绩效的基本模式，英国和瑞典也主要采用目标与结果对比的方法考核政府部门的绩效。

非财务指标需细化

      赵西卜表示，政府的考核指标设计应涵盖政府职能的各个方面，包括各种财务指标和非财务指标。

      中国不少地方大多以GDP为主要指标来衡量政府业绩，它能够反映政府的经济调节和市场监督职能，但这个指标难以反映政府在社会管理和公共服务方面的绩效。政府的社会管理和公共服务职能应主要以非财务指标反映，这些非财务指标既应包括就业、民生、社会治安等指标，也应包括当前老百姓非常关注的教育、住房、医疗等指标。”财务指标相对比较容易量化，而非财务指标却很难用具体的价值数据来衡量。在国内，非财务指标的主要依据为统计数据，但由于统计口径不同，使社会公众容易对政府绩效指标的真实性产生质疑，需要规范各项具体指标的内容和方法。

      非财务指标具体包括哪些范畴？在赵西卜看来，对于政府绩效考核的非财务指标主要有以下四类：一是政务管理指标，包括行政决策有效性、行政管理效率、人均国有资产占有量和信息公开度等。

      二是政府履行职责的能力，包括公共权利的分配、法规完善程度、社会福利促进度以及对于经济发展的贡献度等。

      三是资源管理指标。一方面是人力资源指标，包括在职人员的知识结构和人员数量等；另一方面是政府的国有资产管理情况、财务信息完整性以及财政资金分配结构等。比如一些垄断性行业的大型央企，涉及石油、石化、银行等行业，这些大型央企每年的收入超过上千亿元，而它们利润中上缴财政的比例有多少？国有资金是否有违规使用情况？资源管理指标也包括财政资金的分配结构，比如预算支出都用在哪些方面？预算的完成情况如何？四是对一些项目特别是大型项目的绩效考评指标，这也在一定程度上能衡量政府的执政能力。

政府财务信息如何更全面

      我国目前实行的是收付实现制的政府会计，这就使得目前我国政府还不能出具完整的政府财务报告，其信息则是分散在审计报告、绩效报告、项目报告和政府工作报告等各个报告中。

      赵西卜认为，当前不少地方政府设立各种名目的融资平台，替政府举债，用于项目建设和城市发展。这就给政府的运作带来许多风险，一旦某年收入减少，债务的偿还就成为很大问题。不仅如此，相关财务信息有的不够真实，有的未在政府相关报告中体现，比如政府的固定资产往往不计提折旧，发行国债、向世界银行和国际货币基金组织（IMF）贷款未在相关报告中体现等。按照目前预算执行报告显示的信息，很难对政府债务风险、资产状况、未来预算安排等进行评价，需要对现有政府会计系统进行改革。

      可喜的是，当前正在进行的政府会计改革已经开始注重政府资产负债乃至费用方面的信息生成，在预算会计以收支信息为主的基础上，开始关注资产负债等政府财务会计方面的信息。