http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20130118/023314323446.shtml
王海平
本报近日得知，鉴于从2000年开始实施“建立国库单一帐户”为目标的国库集中支付改革工作进展成效相对不明显，财政部和人民银行等部门正着手对这一工作展开新一轮治理。
“并不是说中央对此不重视或地方没有认真贯彻，而是由于‘一级政府、一级财政’的现行体制以及实践中的利益输送阻碍了进展”，不久前的江苏全省财政工作会上，一位刚从财政部返回的地方财政系统人士对本报记者表示。
近些年来，各地财政部门在地方商业银行多头开立专用账户等问题，成为导致国家财政资金分散流失和使用效率低下的一个重要因素。2010年10月，江苏省财政厅原副厅长张美芳被“双规”一案，成为该领域最为典型的案例。
“地方财政公共预算资金，从绩效最大化的角度看，分存商业银行仍是客观存在的”，南京财经大学财税学院的一位学者对记者表示。
不过，地方权限内的进一步改革仍很谨慎，上述省级财税人士表示，改革的关键仍是中央财政能否作出表率。
多头账户泛滥
“不查不知道，一查吓一跳”，江苏省辖淮安市委办的一位处长告诉记者，诸多财政专用存款账户余额超出国库财政存款余额3倍以上。
截至2012年底，淮安市共撤销各级财政局在各商业银行开设的财政专户476个，其中市本级共撤销财政专户15个、县区级共撤销财政专户176个、乡镇级共撤销财政专户285个。
近500个账户主要包括无国务院、财政部、省政府和省财政厅文件依据的财政账户，一年内未发生资金往来业务的财政账户，以及同类或相似性质资金开设的多个财政账户等。
“比如说，地方政府的某个产业的扶持基金，被分拆到多个商业银行，这就降低了财政资金的集中使用效率”，上述财税人士表示。
多头账户的设立，还在很大程度上限制了财政转移支付的效率，“因为你不可能要求每个银行同时同步操作，也就意味着上级拨付的钱不能一步到位，进而影响到地方工作的进展”，一位地方乡镇财政所人士告诉本报记者。
不过上述过程中，归纳和统一进入财政账户的各种非税收入是为一个核心。天津财大教授李炜光教授告诉本报记者，“目前没有任何层级能够厘清这些账户和规模到底有多少。”
究其原因，则是种类繁杂的非税收入分散在政府的各个部门和事业单位，而各个部门则又有不同的非税项目，这些权限又分布在不同的处室，更又分散在不同的银行。
本报获悉，为强调收入质量，本次江苏省在2012年底预算结束时，就提前10天关闭了非税预算的口子，以防止地方利用非税收入提升预算增幅。
有银行计财部人士分析，对银行而言，一亿财政资金存款就可直接获得120万元/年的净利润。2012年江苏财政公共预算收入5860亿元，若是“平均”，每个银行可均分178亿。
事实上，地方为争取更多的金融资源，不断游说各银行开设分支机构，而其中一个前提就是“地方财政拨放多少资金存入”。
这也是银行和地方政府的一个相互博弈过程。本报获得的江苏省财政厅的一份文件就规定，将根据对地方经济贡献选择若干银行作为财政账户间隙性资金存放银行，存放额度与银行上年新增贷款额、年末贷款余额和上缴地方税收等贡献指标高低相挂钩。
取消专户？
“改革的一个重要目的是提高财政资金的使用效率，防腐”，上述财税人士对记者表示。
本报从江苏全省财政工作会议上获悉，除对账户开设进行完善外，江苏方面还对省级预算执行财政直接支付方式作了适当完善。
但改革中仍有一个难题，即“预算内外资金共存”的局面仍会持续相当长的时间，也就无法将所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。
“我国是历年制预算，但审批预算的各级人大一般3月开会，因此预算执行缺乏法律依据”，南京财经大学教授闫海峰对记者分析。
不过，改革核心仍是财政专用账户的合法性问题。 2012年8月《预算法》修改时，南京大学裴平教授就曾提出批评，他认为，财政专户起源于预算外，而一旦财政专户合法化，就意味着将国库单一账户、财政专户共同构成了所谓的国库单一账户体系，从而合法化了本不应该合法的内容。
但至少在地方的实践中已无法回避“财政专户”，本报获悉，目前江苏已对省级分散的各种产业扶持资金进行了规避，形成了33个省级主导产业资金。
新闻点评：国库集中支付是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。
我国从2000年起就开始实施 “建立国库单一帐户”为目标的国库集中支付改革，然而改革工作进展的成效并不明显。在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金存入银行既可生息，又可作为争取项目贷款的条件。改革后，这些好处将不复存在，另外取消政府部门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金的来源，银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。近些年来，各地财政部门纷纷在地方商业银行多头开立专用账户，导致国家财政资金分散流失和使用效率低下。 推进财政国库集中收付制度的改革，离不开部门预算、政府采购和收支两条线改革的同步推进。部门预算编制改革是国库集中收付的基础，只有将预算编制细化到具体预算单位和具体支出项目，国库部门才能将改革推进到基层预算单位，将资金支付到项目并监督资金的正确使用。另外，在政府会计系统中应该建立专门的核算科目，反映与监督预算外资金的使用与支出情况，这样既可以加强中央对地方预算外资金的统一核算，也可以及时的评价各地资金的使用效率，最终实现政府财务信息的公开化。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人：李琳琳
