来源：经济观察网    2011年3月26日

2011年两会期间，国务院总理温家宝指出，对地方政府性债务要全面审计，实施全口径的监管，研究建立规范的地方政府举债融资机制。

这句话被各界认为，政府已经开始从机制体制上寻找地方债务产生的原因了。

今年以来，中国社会科学院财贸所所长高培勇参加涉及政府债务的研讨会就多达5次，他发现在处理地方政府债务问题上，各方都在努力寻求不同的意见和建议。而长期研究政府债务问题的财政部科研所副所长刘尚希则发现，目前很多研究都在一些暗示下产生路径依赖，应回到原点去界定一些最基本的概念和口径问题，比如，融资平台公司债务就一定等同于地方政府债务吗？地方政府有债务是否就意味着风险？

而在如何界定哪些地方债会有风险，如何准备偿债准备上，南开大学经济学院郭玉清做了各种模型的测算，这位担任着几家融资平台公司顾问的学者认为，最难的是各级地方政府没有财政风险自担理念，都有强烈的预期认为，中央财政会兜底。

那么地方债务产生和存在的根本原因是什么？解决这一债务的途径又是什么？以下是本报与三位专家就这些问题的研讨。

或有隐形债务

经济观察：中国的地方政府债务到底是个什么状态？

高培勇：当前中国的地方债务研究大量集中于规模判断以及风险分析，但就中国的情况来看，当前地方政府的债务具有不同于其他地方的复杂性，而且并非是今天才有，所以走出当前地方债务的种种麻烦，种种困扰，在于全方位的深层次的改革。

刘尚希：截至目前中国还没有一个正式的公布的地方政府债务统一体系和指标。现在的债务规模数据，毫无疑问都来自估算。那么中国债务到底是什么？我们要返回到原点去分析，不然这个问题容易在别人的暗示下产生一种路径依赖。

地方政府大量的债务不是直接负债，是或有负债。直接负债和或有负债是不一样的，两个东西不能直接相加，根据我所了解的情况，实际上地方政府大多数都是或有负债，而不是直接负债，但是我们现在的一些研究，把或有负债统统视为政府的直接负债，两者相加得出一个债务规模，这就是一个判断上的失误。

很多地方政府的投融资平台都是或有负债，城投公司的债务也是或有负债，如果将这些或有债务直接归并为政府的债务，就好像国有企业的债务都是政府债务一样，这是很荒唐的，政府的债务和企业的债务是不一样的，企业的债务都是一种客观债务，但政府的债务就不全是客观债务，很多都是主观债务。

把或有负债加在一起，会有一个严重的后果，使或有负债的主体应承担的责任被淡化，都被视作政府负债吗，他们不会履行承担他们的责任和义务。

郭玉清：其实可以把目前的中国各种政府债务进行一个分类，直接显性债务，如政府外债、国债和公教人员工资拖欠；直接隐性债务，包括社保资金缺口；或有显性债务指各种形式的政府担保债务；或有隐性债务包括金融机构不良资产、粮食企业亏损挂账等。

对于中央政府来说，中央财政面临的政府债务风险主要来源于国债、政府外债等，这是比较显性化的债务负担，其借贷和偿还都有明确的契约规定和制度保障。中央财政所面临的最不稳定的风险因素是当地方财政出现危机时，上级财政必须承担救助责任，因此很多人把地方财政风险看作中央财政的一种 “或有隐性债务”，成为中央财政所背负的最不稳定、也最难以预期的风险负担。

经济观察：为什么中国会有地方政府债务，而且越来越膨胀？

高培勇：不妨作个比较，大家总是把欧洲债务作为一个参照，欧洲债务危机一个很重要的原因是他在金融危机中采取的反危机操作，如果没有这一次全球性的国际金融危机爆发，那么欧洲的债务危机绝对不会是现在这个样子。随着经济回升，欧洲的债务也会自然缓解。

但是中国的地方债务问题我们只能部分地归结于这次反危机的扩张性操作，在这次反危机的过程当中，地方政府借债，表面看是为了实施反危机操作，实质上是地方政府搭反危机扩张性操作这辆便车，大规模举债。因为地方政府之所以来借债，其更为深层次的缘由是地方政府的投资冲动。

观察投资规模膨胀轨迹的时候发现，这三十年来，地方政府上项目的资金来源也发生了几次改变。

1994年分税制改革之前，地方政府对于项目投资的竞争主要表现为大量的非规范的税收优惠来招商引资；1994年之后，税制上这个渠道被管住了，就开始乱收费，这也造成了中国特有的“费大于税”的局面，那个时候地方政府的项目主要是收费筹措资金；本世纪初，一系列费改税的改革使这条路走不通，土地开始进入政府视野，于是通过卖地为项目筹资；2008年之后，进入这次国际金融危机以来，投资的冲动和反危机的扩张性操作绑在一起，通过融资平台公司大量举债。

以往不管滥施税收优惠，乱收费、狂收土地出让金等实际上都表现为政府对整个社会的一种负债，而今天的地方债，是实实在在的债，没有隐含的形式，这个债使财政与政府的关系更直接了，表面上是地方政府债务规模的膨胀，其实问题根源存在于地方政府投资的冲动上，因而这次地方政府的矛盾不会随着危机的终结而自然缓解。

刘尚希：地方政府借债实际上也是一种化解风险的方法。2008年应对国际金融危机，我们实施了积极的财政政策，而且地方的积极程度比中央还要大。4万亿的刺激方案，中央1.18万亿，剩下的都是地方找钱。当时，中央定了很多项目，要求地方配套，中央的钱还没下去，检查组就已经到了。很多项目开工晚了，中央都会点名批评，在这个情况下，毫无疑问，地方政府不仅仅要应对经济危机，还要应对就业、税收等方面的冲击，还要应对上级政府对它的考核。所以就要借债化解风险，但是债务本身又会引致风险。

债务就是对风险的一种权衡。你用这个东西，它肯定会经历风险，但是你不用这个东西，它的风险会更大。所以地方政府债务的管理要归结成一种风险的管理。这两者之间要做一个判断，要有一个度。你化解的至少要大于这个所引致的风险，如果化解的风险是小的，引致的风险更大就出问题了，那样才真正导致债务危机。

郭玉清：政府举债行为本身并不一定带来财政风险。在对举债项目进行了可行性论证、政府债务能够及时清偿的前提下，通过举借一些外债和内债，地方可以迅速解决财源不足的弊端，拉动本地经济平稳增长。在东部某些经济发达地区，政府举债规模远超过落后地区，但其经济发展速度能支撑高债务总量，确保债务及时得以清偿，财政风险程度反而低于后者。

而在财政风险程度比较高的落后地区，地方政府往往大搞形象工程和政绩工程，却不考虑投资项目能否取得稳定而持续的利润流。项目失败后，由于投资冲动造成的巨额亏损拖欠，又只能通过列收列支、买卖税款、拨款空转、寅吃卯粮等手段维持财政收支虚假平衡，使潜在的偿债压力与日俱增。

1998年那次刺激政策中，中央政府事实上成为地方政府因“资不抵债”而面临破产困境时的“兜底”部门，在2008年这次危机应对中，上一次的经验，让地方政府不顾偿债能力而盲目扩张举债规模提供了逆向激励。中国实际上已经形成了一个以中央政府为核心、地方政府为主体的完整的隐性担保体系，致使地方通过多种形式的违约、欠款、挂账和担保行为，产生了巨大的非显性化债务。

作者：席斯

链接：http://www.eeo.com.cn/Politics/beijing_news/2011/03/26/197472.shtml