朱宝琛
地方政府自主发债破茧。
4日消息称，浙江省今年将试点自行发行80亿地方债（其中计划单列市宁波13亿元），全额用于市县。根据财政部的规定，浙江省地方政府债券3年期和5年期各占全年债券规模的50%。企业和个人取得的地方政府债券利息所得，免征企业所得税和个人所得税。2011年地方政府债券资金重点用于完成在建项目，严格控制用于新上项目。
至此，从1995年开始《预算法》规定的地方政府不得列赤字的现状变成了历史。
业内人士表示，财政部的信用和国家信誉是一样的，有财政部代理地方发债，风险度很低，容易实现融资。但是代理发行的规模有限，地方政府还需要更多的资金融通，地方自主发债有必要。
浙江省审计厅厅长陈荣高上个月月底在向省十一届人大常委会会第28次会议作关于2010年度浙江省本级预算执行和全省其他财政收支的审计工作报告时说，全省地方政府性债务余额5800多亿元，“债务风险总体可控”。
同时，审计结果表明，截至2010年末，浙江全省地方政府性债务总额为5877.78亿元，其中政府负有偿还责任的债务余额4445.81亿元，负有担保责任的债务余额475.42亿元，其他相关债务余额956.54亿元。
对于此次自主发行地方债的用途，浙江省财政厅厅长钱巨炎介绍说，2011年地方政府债券省本级不留，全额用于市、县（市）重点用于完成在建项目，优先用于保障性安居工程建设等，向民生项目倾斜，确保重点建设项目。
我国政府自2009年开始，由中央政府代发地方政府债。2010年，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀。大规模的投融资也给地方政府带来了居高不下的举债。
与此同时，今年首批发行的地方债中3年期品种出现部分流标，而且3年、5年期的中标利率出现倒挂：3年期品种计划发行250亿，实际投标和发行量均只有239.4亿，中标利率高达3.93%。
“地方债”再次被推到舆论的风口浪尖上。
此次尽管浙江已经试点自行发地方债，但业内人士认为“在全国放开的可能性不大”，因为地方自主发债还需要一些工作要做，如需要国家层面的规范性政策和有关部门的操作性文件。同时，地方政府的资产、财政状况也应公开透明，并建立政府的资产负债表，通过市场和公众的监督规范地方政府发债。
新闻点评：地方债，也是个老生常谈的问题了。不过，相较于之前中央代发的地方债，此次浙江省政府的自行发债，在债券的规模和具体事务上拥有更大的自主性，虽说离完全的“自主发债”仍存在距离，但是地方自行发债仍可视为是中央代发地方政府债与地方自主发债之间的一种过渡方式，这也标志着地方债发行渠道的日益市场化和规范化。
我国的《预算法》明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。然而，面对经济快速发展及基础设施建设等资金的巨大需求，各地方政府不得不通过各种融资平台来弥补资金缺口。因此，自2009年起，国务院允许中央（财政部）代地方政府发地方债券。但是，中央代发地方债的融资平台也存在着诸多问题。首先，地方政府的债务融资渠道和方式杂乱，举债程序不透明；其次，违规举债和违规担保的现象较为普遍；再次，大部分地方政府并未将政府债务收入纳入预算管理。以上这些问题的存在，给地方政府的债务管理带来了困难，同时，也增加了地方政府债务的风险。
故此，既然地方政府负债已成为既有现实，那么可以考虑修改《预算法》的规定，逐步开放地方债券市场，让地方政府能自主发债，做到“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”。通过市场化的手段来约束地方政府的举债行为，通过充分的信息披露让市场评价政府的举债能力，将无序融资转为有序融资，将政府的隐形负债转为显性负债。
当然，一旦开放地方政府自行发债，地方政府的债务规模将进一步扩大，偿债风险也会倍增。如何防范和化解地方政府债务的风险？主要包括以下几点：
第一，分税制和转移支付制度的完善。依照政府财权和事权相统一的原则，应合理划分各级政府之间的财权，实现地方政府事权与财权的对称。
第二，地方政府债务约束机制的强化。地方政府可单独设立偿债基金，并在政府预算中列示，通过划拨年度的财政盈余和债务投资项目的收益等途径，偿还地方政府债务，并且在政府报告中披露债务的使用和偿还信息。
第三，地方政府债券市场的建立和完善。完善的地方政府债券市场，类似于金融市场，包括：专业的债券发行机构，负责债券的定价和发行；专业的评级机构，负责债券的评级；此外，还需要较为公开透明的信息公开披露制度，以满足政府信息使用者（包括债务的投资人等）的信息需求等。地方政府债券市场建立后，投资人可根据各个地方政府表现的优劣来选择和评价不同政府的债券。无疑，表现良好的地方政府的债券会拥有较高的发行价格和较低的融资成本。地方债的“市场化”，可以降低政府债券的违约风险。
第四，地方政府风险预警机制的建立。比如，可以建立债务风险预警指标体系，一旦发现债务风险超过一定限度，地方政府可采取相应的防范措施。必要时，中央政府可以参与兜底，进行干涉和紧急财政援助。
此外，地方政府还可以通过建立统一的地方政府债务管理机制，来降低债务风险。例如，在政府中设立债务管理委员会，将政府的所有负债，包括直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，全部纳入政府财政的统一管理，各级财政按照国家规定的统一口径，负责政府债务的数量统计和债务资金的使用和偿还的审查。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人：江东
