2012年11月29日 09:54 来源凤凰网

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      围绕政府预算的战争，是一个现代民主国家最核心的博弈范畴。预算作为维持政府生命的血液，是政府正在做什么或者打算做什么的财政反映 (Wildavsky， 1961)。因而，政府预算也就自然成为推动养老保险制度改革的重要政治工具，并逐步被发达和发展中国家有效运用。伴随着市场经济体制的深化，政府职能逐步扩张，而预算管理功能的发展和深化正是政府职能扩张的产物(Rubin，1998)。它用经济的手段实现着政府职能扩张的结果，为政府所主导的养老保险制度改革提供着越来越丰富的给养。

      在中国特色社会主义市场经济体制下，要想推动养老保险制度中的政府职能转变，最为有利的政治和经济工具当然仍是政府的预算管理制度。它以财政的形式，描述着政府正在做和打算做的事情，传递着政府的政策导向。上世纪90年代中后期，我国提出了要建立由社会保障预算与公共财政预算、国有资本经营预算等功能互补的政府预算体系发展目标。由于预算体制整体发展的不健全，以及政府职能转变的滞后，一直以来，社会保障预算管理制度并没有突破性进展，政府的养老及各项社会保障职能不清、职责不明的问题较为突出。因而，面对中国养老保险制度发展中重点和难点问题，迫切需要通过推动政府预算改革，来促进政府养老保险职能的转变。

      首先，政府预算是政府行动的纲领，可以反映政府养老保险政策导向和宏观调控意图。中国的政府职能转变正在向着保障和改善民生的方向迈进。养老保障问题跨越的时间长、影响的范围广，是民生领域中最难解决也是最受广大人民关注的问题。在市场经济条件下，政府预算管理表现出的政策导向作用和宏观调控意图，不仅使政府在养老保险制度中的职能有着更为具体、更为清晰的规划展现，而且使政府的财政责任有着更为明确、更为精细的落实举措。因而，预算管理推进一小步，将是政府职能转变的一大步，更是养老保险制度改革的一大步。

      其次，政府预算是具有法律效力的财政计划，它用法律形式表现养老保险预期收支与财政的平衡关系。无论是碎片化的制度结构，还是转轨成本的处理和政府职能的“缺位”或“越位”，均透视出中国养老保险制度法律体系的匮乏和政府责任的不清。以“通知”“办法”“复函”等形式出现，养老保险的政策法律的约束性不强、执行力差。借助于政府养老保障预算的法律效力，将有利于将整体的养老保险制度逐步纳入法制化、规范化的发展轨道。同时，通过财政收支活动安排合理解决历史债务、转轨成本和未来支付需求等问题，使养老保险制度的法制化有了坚实的财力基础。

      第三，政府预算作为法定程序的产物，为广大国民平等享受养老金权益提供了公平正义保障。政府预算作为法定程序的产物，其本质就是追求公平正义。社会养老保险制度作为社会对老龄人口 “反哺”的制度安排，必然要以“以人为本”“公平公正”为必要前提。长期来看，我国养老保险待遇的双轨制、制度结构的碎片化以及不同类别人群的巨大差距与社会养老保险制度公平正义的目标追求相背离。因而，加强并促进政府预算制度建设也就是在维护社会公平正义，是在更好地保障广大国民平等地享受养老金权益。