转自：http://it.gmw.cn/dzb/2013-09/11/content_2097445.htm

2013-09-11          来源：光明网

一、地方政府债务存在还债压力大、风险集中、风险隐蔽等问题

（一）短期还债压力巨大

据公开资料显示，2013年地方政府应还债务接近2万亿元，占地方政府全年财政预算收入的两成、土地出让预算收入的一半。2013年上半年，地方财政收入约3.6万亿元，同比仅增长13.5%，与前些年20%至30%的增长率相比明显放缓。一旦宏观经济景气度下降，税收与土地出让收益双降将使得地方财政收入下降，债务违约风险会大幅提高。

（二）债务资金来源单一，风险多集中于银行等金融机构

根据审计署的统计，2012年末，地方政府性债务余额中银行贷款占78.07%，地方政府经融资平台向银行贷款的余额占银行贷款余额的13.8%。地方政府融资无论是通过银行贷款、发行城投债还是信托融资的方式，都是以到期还款付息或回购为承诺的，一旦出现大面积违约，将对银行等金融机构的运行造成巨大冲击。

（三）债务不透明、风险隐蔽化

由于缺乏足够的融资渠道，部分地方政府举债方式隐蔽，出现了通过集资、回购等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规方式举借政府性债务，使得地方政府隐形债务规模扩大，实际负债水平超出官方统计。加之，地方政府债务不透明，金融机构不仅难以准确评估地方政府的举债能力，也无法实施有效的融资管理，同时，国家相关部门对地方政府举债的监管也难以奏效。隐蔽的债务大大增加了地方政府债务的风险，也危及金融机构资产的质量。

二、降低地方政府债务风险的几点建议

（一）加快完善相关法律和政策

根据《预算法》、《贷款通则》、《担保法》等法律限制了地方政府的融资渠道，已不适应当前地方经济快速发展的要求。建议国家立法机构加快相关法律的修订工作，允许地方政府为建设性资本投入公开发债融资，允许为所属的投资公司担保借款，尽量消除地方政府债务风险隐蔽化的法律根源，为推动地方财政隐形负债显性化、降低债务风险、提高债务管理的透明度和规范性提供法律依据。

国家应进一步理顺转移支付、专项资金拨付、地方债发行、外部资本引入、政绩考核等方面的政策，其中，地方自主发债有助于政府债务的透明化。2013年7月，财政部印发的《2013年地方政府自行发债试点办法》将地方自行发债试点扩大至六省市，从而为地方政府争取发行地方债提供了可能性。对资信能力强、还债有保障的地方政府自行发债，建议国家加快放行，允许地方政府发行长期债券，并开展地方政府债交易市场试点。同时，加快制定地方政府自主发债的决策、执行、监督和问责制度，积极发挥信用评级在地方债发行中的积极作用。通过举债方式的透明化，提高地方政府债务的可持续性、减轻地方政府的短期债券还款压力、避免地方政府短期行为；同时，借助资本市场较为成熟的体系强化对地方政府发债行为的风险控制、监督和约束。

（二）积极盘活地方政府自有资源

加大对实体经济的支持力度。底特律市申请破产的事例表明，为避免出现地方债务危机，一个城市必须要有高质量、结构合理、可持续发展的实体经济做支撑。实体经济的发展对地方财政增长贡献巨大，地方政府需加大支持实体经济创新和产业优化升级，通过奖励、宣传、关停并转等手段，重点引导企业投向战略性新兴产业、现代服务业等具成长潜力的产业。同时，地方政府须响应新一届中央政府采用的“积极不干预”策略，减少对企业的定价、用电、开工等方面的微观干预。通过营造良好的投资营商环境，推动实体经济做大做强，从而建立起良性的财政收入“造血”体系，使地方政府获得更多用于投入地方建设的财政收入。

盘活财政存量资金。当前各级地方政府的财政存量资金较大，而且未得到充分利用。根据央行公开数据，2012年我国国库存款余额高达3.23万亿元左右，政府财政专户的资金余额占国库存款余额的44%，达到1.42万亿元，反映出财政资金使用效率仍有提高的空间。地方政府可通过合理的释放财政存量资金，优化财政资金配置结构，减少资金在土地整理和开发上的投入，将其用于地方经济建设和改善民生。

开发政府拥有的无形资源。一直以来，地方政府重点关注有形资源，忽略了无形资源。随着城镇化进程的推进，许多城市成功打造了城市名片，知名度不断提升，城市文化得到广泛认可，城市中可被利用的无形资源的价值不断提高。政府扩大财力可广泛借助街道冠名权、广告权、特许经营权等无形资源的让渡来实现。

（三）加快吸引社会资本参与地方建设

地方政府需加快转变职能和思想观念，营造良好环境，落实好国务院颁布的“非公36条”，加快吸引社会资本参与地方建设。这既有利于缓解政府的债务压力，也有利于分担投资风险，还有利于缩短资金链条，提高资金使用效率。

具体来说，可以从如下方面切入：一是根据建设项目公益性程度，分层次鼓励社会资本参与地方建设。优先开放交通运输、基础电信、电力和石油天然气等利润空间较大、较适合社会资本进入的领域，加快制定实施细则，建立长效机制。逐步探索新的模式，并加大财政支持力度或设立投资基金，吸引社会资本参与供水、供气、污水处理和生活垃圾处理等利润空间较小、公益性较强的领域建设。在建设模式方面，国际通行的“bot模式”（建设-运营-移交）和“tot模式”（移交-运营-移交）仍是地方政府的主要参考模式。二是简化审批程序，加强服务意识。简化政府对民营企业投资的审批程序，提高行政效率，减少民间投资的行政审批成本。加强政府的服务意识，使政府从“运动员”向“裁判员”的角色转变，最大化社会资本的投资效益。三是加强金融支持。增加城市商业银行、基金公司、政策性银行等对民营企业投资基础设施的资金和金融产品的供给，并加强信用担保体系建设。四是加强监督和管理。严格把控工程项目的设计、招标、施工、鉴定等环节，建立相关的问责机制和企业退出机制。

（四）合理利用多种融资手段

加大资产收益证券化融资（abs融资）力度。基础设施投资最大的特点是可以提供稳定的现金流，能够形成证券化资产的有效供给。将资产证券化引入基础设施建设领域，不仅可以增加地方政府融资手段，降低风险，也可以为社会民众提供新的投资工具。有稳定收益的项目，如电力、交通、城建等可以尝试推广abs融资。

利用企业债、主权外债等多种途径融资。鼓励从事投资建设保障房、供水、供气、污水治理和生活垃圾处理等民生工程的企业发行债券，并以政府采购协议锁定的采购款作为申请发行企业债的还款来源和质押担保。另外，地方政府也可尝试向外国政府贷款或向国际金融组织贷款等主权外债融资方式。北京市成功利用国际金融组织贷款的案例具有一定推广价值，对其他地方政府拓宽融资渠道具有启示意义。

（五） 加强地方政府自我约束

规范对融资平台的使用。首先，地方政府在向融资平台注入资产过程中，公益性资产不应作为资产注入融资平台公司，土地注入必须经过法定的出让或划拨程序。其次，地方政府为融资平台提供担保时，不得使用财政性资金、行政事业单位的国有资产，抵（质）押资产必须是可依法变现的非公益性有效资产。再次，地方监管部门应对融资平台募集资金的用途加强监管，防止发行人随意改变并挪用所募资金。

完善地方政府债务性融资制度。首先，建立内部控制制度，限制地方政府的举债规模，加强地方政府融资的计划管理，确保“量入为出”。其次，建立债务统计制度，统计地方政府的举债规模，并统一统计口径，确保地方政府债务能够得到及时、准确的统计。再次，建立信息披露制度，披露地方政府债务融资的相关信息，提高地方政府信息的透明度，监督地方政府对债务融资的使用。

新闻点评：

政府适度适时举债并合理运用，可以发挥刺激经济增长的重要功能。然而随着形势发展，在不同层级政府间分担债务责任，尤其是推行地方债务显性化、规范化的过程中，由于预算软约束等先天不足，地方债便处于相对灰色的边界中运作，已经显露出诸多问题。

针对地方债问题，下一步将要做的是进行深度分析，进而对症施策，向明确责任、强化约束、规范治理的目标，迈出坚实的步伐，使地方债务约束真正硬起来，走出“清不断，理还乱”的怪圈。

在微观技术层面上，将地方各级政府以实质性债务形式而获得的资金来源全面纳入预算管理，摘掉地方政府因土地财政和城市投融资平台而形成的独立的钱袋子，避免地方债滞留在法外灰色地带体外循环。其次，对政府债务进行分类，避免政府债务的重复登记，有效实施内部控制，建立包括债务在内的规范的政府财务报告制度和信息披露制度，完善政府债务统评体系。

总的来说，财政改革是经济改革与政治改革的交结点，地方债问题为深化财政改革带来了新的契机。在财权治理中处理好分权、限权与控权的关系，形成长效的制约机制，对于提高政府信用，解决地方债深层次问题，进而推进各项改革具有重要意义。

中南财经政法大学政府会计研究所

点评人：黄晨