2014-12-5　来源：经济参考报

      近日，一系列围绕预算管理体制改革的行动在我国紧锣密鼓地展开。但这些改革得以顺利实施的基础是由“四本预算”构成的全口径预算体系能够发挥应有的功能。如何做到这一点？首先要让在四本预算既要保持相互独立，又要实现有机衔接。

　　  “四本预算”彼此独立

　　  预算本是政府履行职能的财政收支计划，无论怎样的表现形式，其作为财政预算的本质都不会改变。那么为什么在我国当前发展阶段，财政预算要被分割成一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算四个相对独立的部分呢？原因是四本预算在功能上存在差异, 它们可以凭借各自不同的“能力”分别实现不同的财政功能。

　　  一般公共预算侧重强调财政的公平功能，是政府公共管理职能实现的基本保障。国有资本经营预算侧重强调财政的效率功能，是政府国有资产管理职能实现的基本保障。政府性基金预算侧重强调财政的调控功能，是通过财政收支的专款专用来实现经济社会发展特定目标的基本保障。社会保险基金预算侧重强调财政的保障功能。

　　  “四本预算”可以衔接

　　  虽然四本预算的内容和发挥的功能不同，但它们都具有财政预算的根本属性，每本预算都必须要遵循共同的预算原则，因此，它们之间的整体性和一致性要高于彼此的独立性。这样，就需要实现“四本预算”的有机衔接，让全口径预算体系在现有基础上更加科学、高效。而实现“四本预算”有效衔接也是可行的。

　　  第一，除了社会保险基金预算外，其余三本预算资金属于财政资金的性质完全相同，因此，当预算执行中某个预算出现财力紧张或缺口时，可以在一定条件约束下，本着不影响各预算收支平衡、勤俭节约、统筹兼顾的原则，通过法定程序来实现各预算之间的余缺调剂。基于社会保险基金对自然人的保障功能，其预算与其它预算间的余缺调剂应该是单向的，即社保基金预算只能接受调入资金，而不应出现调出资金。

　　  第二，一般公共预算是国家预算体系的基础，与企业、个人及各部门都有直接的关系，可以作为各预算衔接的桥梁，同时，一般公共预算在四本预算中规范程度最高，可以作为全口径预算体系规范化的标准，使其他三本预算尽量向一般公共预算靠拢，为实现四本预算有机衔接营造条件。

　　  克服阻滞推进有机衔接

　　  第一，预算审批的制度性障碍能否根除有待考察。在新修订的预算法正式执行之前，我国的预算审批制度对四本预算的衔接存在着制度性障碍，那就是四本预算的审议、批准分别在不同的层面进行，除了一般公共预算由各级人民代表大会审查和批准，其规范性较高外，其他三本预算均不通过人民代表大会审批，最多是向人大报告。新修订的预算法虽对此作出统一规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。”从预算法的层面实现了预算审批全部放到人民代表大会层面，也从法律的层面为四本预算的有机衔接破除了审批制度障碍，但是，有法可依不代表有法必依，这种规范的制度安排是否仍然只是停留在形式上，在执行中对四本预算的管理标准和规范是否仍然区别对待，还要看预算法实施条例修订情况及其实际执行情况。

　　  第二，政府性基金预算与其他预算衔接存在着部门障碍。设立政府性基金预算本是将预算外收入纳入预算管理的一个权宜之计，有利于预算外资金更好地接受人大和社会监督，从而增强预算外资金的约束力和透明度，提高政府预算的统一性和完整性。但是，由于政府性基金具有明确的使用主体和专门用途，财政部门对政府性基金的征收、分配和使用并没有最终的决定权，各部门不甘愿将自己支配、使用的专用基金交调入其他预算,从而成为政府性基金预算与其他预算间有机衔接的障碍。

　　  第三，国有资本经营预算规模使预算衔接的作用受到限制。我国国有资本运营体系尚不完善，企业负担仍然较重，国有资本运营质量不高，加之企业对利润上缴的意识较低甚至存有消极抗拒心理，致使国有资本收益上缴困难，预算规模较小。即便四本预算有机衔接顺畅，这么小规模也发挥不了很大的作用。

　　  第四，社会保险基金预算与其他预算衔接受到社会保障制度的影响。在我国当前的社会保障制度下，党政机关、事业单位、企业、农村居民、离退休人员分别对应不同的社会保障方式，甚至同一个单位在编和不在编的从业人员也分别对应不同的社会保障方式，这对预算衔接主要有两方面影响：一是使得与社会保障相关的预算收支分列在不同的预算中，加大了预算编制的复杂程度，更使得预算之间的衔接显得无所适从。二是使得社会保险基金预算不能完整覆盖所有居民，即便行政事业单位改革会令其覆盖范围得到扩大，但仍然是部分覆盖，那么从其他预算中调入的资金也只用于社会保险基金预算覆盖的部分人群，有损财政资金的公平性，预算衔接的意义也随之打了折扣。

　　  第五，预算科目的设置存在问题。科目设置的问题主要集中于政府性基金预算和国有资本经营预算。首先是在一般公共预算与政府性基金预算的科目设置上存在着大量重叠和交叉。这使政府性基金预算与一般公共预算有机衔接变得复杂。其次是国有资本经营预算支出的款级科目有国有11个，是一种按照部门分类的方法。然而，国有资本收益的分配和使用更多地应体现在功能上，按照部门分类不能反映出国有资本经营预算对国有经济发挥着怎样的调节作用。同时，目前的科目设置与一般预算支出的科目设置大部分一致，非但不能清晰地找到两本预算最佳的衔接之处，反而会给二者的衔接引入“重重迷雾”。

　　  综上所述，加速推进四本预算在相对完整、独立基础上的有机衔接，是完善全口径预算体系，深化预算管理改革的良好开端。

 

      有“经济宪法”之称的新《预算法》将于明年1月起施行,新预算法规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。这“四本预算”相对独立，但又互相关联。其中，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入的收支预算，居于最基本、最重要的地位。这就需要“四本预算”既明确各自范围，又加强有效衔接，实现资金统筹使用。

      以往，由于旧预算法未将政府全部收入纳入预算之中，因此让“体外循环”的财政资金有了可乘之机，为很多政府单位的“小金库”提供了腐败温床。尽管从2011年开始，中国政府的预算外收入就已经全部纳入预算管理，四本预算都列入了预算报告，但编制和管理都存在诸多不健全之处。比如国有资本预算，目前国有资本预算只是包括一部分国有企业的收益，并未覆盖银行等国有金融机构。因此，不能算是真正的全口径预算。全口径预算体系还需要政府会计制度改革的配合，政府会计制度需要向权责发生制过渡，才能令全口径预算管理不打折扣。

                                                        中南财经政法大学政府会计研究所