2014年12月10日 01:47  来源：21世纪经济报道

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“以前地方政府的融资规模很大，但很多不规范的、隐性的融资方式，未来将统一在新《预算法》提出的发行地方政府债券这一种方式之下，因此确定未来的发债规模就很重要。”上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪对21世纪经济报道记者表示。

新修订的《预算法》将于2015年1月1日施行。本月5日召开的中央政治局会议称2015年将实行积极的财政政策。积极的财政政策意味着明年的财政赤字将会扩大，因预期经济增速下行，财政赤字率亦可能扩大。

财政赤字率将对未来的发债规模形成制约，按照赤字率不超过GDP3%的标准计算，明年的发债规模最大为1.9万亿。另一个现实是地方政府明年需要偿还的债务额高达1.85万亿，因此发债规模的制约与偿债压力将是地方政府明年需要面对的难题。

21世纪经济报道记者采访显示，允许地方政府举债并编列赤字，可能意味着地方融资权受到规范并有所降低，地方政府的投资规模亦可能发生变化。

“融资权与投资权是相匹配的，我的理解是在这种情况下地方政府的投资权将有所减少：政府的投资边界缩小，基层政府应更加专注于提供公共服务。”财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示。

明年发债规模几何？

赤字率是评价一国财政风险常用的指标，其计算方式是当年财政赤字除以GDP。欧盟设定的该指标风险值是3%，这一指标亦为大多数国家所采用。

国家统计局的数据显示，2013年全国GDP为56.88万亿。如果2014年、2015年的GDP增速分别按照大多市场机构预计的7.4%、7%测算，2015年的GDP将达到65.36万亿，按照3%的占比计算2015年的最大的财政赤字规模为1.96万亿。

“可举借的债务规模最高为1.9万亿，但是我们通常不会让它达到3%的红线，若以2.9%计，最高规模则为1.8万亿。”社科院财经战略研究院院长高培勇对21世纪经济报道记者表示。

自1978年以来，中国的财政赤字率均未突破3%的标准，甚至大部分年度赤字率都低于2%。在中央政府推行积极财政政策的年份，中国的财政赤字率高于2%、接近3%。如在2002年及2009年出现两个高点，两年所对应的财政赤字率分别为2.6%及2.8%。政府工作报告设定的今年的赤字率是2.1%。

而另一个现实是，明年地方政府将面临巨大的偿债压力。根据审计署的审计报告，在截至2013年6月底政府性债务余额未来偿还额中，地方政府负有偿还责任的债务在2015年需偿还的金额高达1.86万亿。

“发债规模应该考虑两个因素，一是明年地方政府的还债压力，地方政府债务需要借新还旧。二是考虑经济下行的压力，适当通过发债融资，推进基建，拉动需求。”河北省原财政厅厅长、中国预算与会计研究会常务理事齐守印对21世纪经济报道记者表示，“明年发债规模不能比今年少，而且比今年多，才能体现出扩张需求。”

齐守印认为，经济下行时应实行扩张的财政政策，明年需扩大地方政府债券发行规模，发行2.5万亿。但是2.5亿的债务规模势应会突破3%的赤字率。

“我们在其他国家做专项调研时了解到，国外并没有将地方政府的一般债务纳入预算管理列入赤字规模，而是将其在地方政府资产负债表中列示。”赵全厚对21世纪经济报道记者表示，“中国将其纳入预算管理，现在有特殊情况，管理必须更规范一些。”

财政部此前下发的《地方政府性存量债务清理处理办法》（征求意见稿）将2015年设置为“过渡期”。在此期间，新旧两种融资方式并存：文件称，政府债券资金不能满足后续项目融资的，允许地方政府按照原渠道融资。虽然该文件的正式稿尚未印发，但地方政府通过企业债、中票等方式融资已更加困难，未来融资压力增大。

在赵全厚看来，地方政府债务纳入预算管理后，在现有框架下政府的融资权是有所减弱的。“融资权与投资权是相匹配的，我的理解是在这种情况下地方政府的投资权有所减少：政府的投资边界缩小，基层政府应更加专注于提供公共服务，比如北京的区县政府的投资权减少，而是由北京市负责统一规划。”

政府投资权的授予来自《政府投资条例》。这一条例最早可以追溯到2001年，由国家计委起草《政府投资建设项目管理办法》。2010年后，国务院法制办公室公布了相关意见稿，并向社会征求意见，但众多学者和政府部门持否定态度。今年10月，国家发改委法规司司长李亢表示，《政府投资条例》已上报国务院。媒体报道称，条例在理顺政府与市场的关系后，预计将会很快出台。

新闻点评：

    1994年分税制改革以来，中央政府财权上收，事权下方，地方财政收入捉襟见肘，收支缺口扩大。地方政府纷纷设立地方融资平台，据统计我国地方政府隐形债务规模或超30万亿，严重威胁财政健康。在此背景下，新预算法允许地方债的发行，为地方债管理搭起制度框架，同时也对政府信息公开提出了新的要求。地方债券是衡量地方政府治理水平和公共信用的透明指标，地方债的发行需要政府资产负债的存量信息，促进了政府会计改革。目前我国已在试编以权责发生制为基础的政府综合财务报告，改革成果初显，这将提升政府投融资管理的效率，完善我国政府会计体系。

                           中南财经政法大学政府会计研究所

                                    点评人：田霈