2015年10月20日　来源: 南方日报(广州)

http://news.163.com/15/1020/07/B6BRFB8100014AED.html

      据媒体报道，近期珠海市财政方面的改革动作不断，先是出台财政零基预算改革具体操作方案，后是首次实行联审部门预算，在部门预算制定过程的公开化、透明化方面进行了新探索，也标志着珠海财政改革又向前迈进了一步，值得点赞！

      此前，我国基本是实行“基数加增长”的财政预算体制，其特点是，明年的部门预算数字基于今年的预算数字再加一个百分比，以反映通货膨胀的情况。但是这种传统的预算体制也有不合理之处，有时造成要么年底突击花钱，要么财政资金大量闲置的情况。因此，零基预算就成为财政预算改革的方向。

      零基预算的特点是在编制明年部门预算时，与今年的预算数字多少关系不大，不同的政府预算单元都可以以竞争性的方式争取预算资金。尽管党的十八届三中全会以及中央深化财税体制改革的总体方案已经明确要推进零基预算改革，但推进过程并不算顺利。其中很重要的一个原因，是实行零基预算的前提是实行绩效预算，即本年度财政支出项目的执行情况以及绩效表现直接影响下年度的预算编制，绩效预算又以绩效评价作为基础。

      迄今为止，尽管地方财政部门均按照要求设立了负责财政支出绩效评价的科室，可是由于财政支出的特殊性，决定了不能简单以追求盈利为目的，需要把社会效益与经济效益结合起来，而两大类效益的权重该如何确定，国内外并没有非常成熟和权威的标准，即使部分城市聘请专家对一些财政支出金额比较庞大的项目进行绩效评价，可是也没有办法形成真正意义上的绩效预算。珠海这次采取联审部门预算的做法，更是开创了全国部门预算的先例。

      事实上，珠海的做法相当于是一对多，即由多个预算部门会同专家对一个预算部门提出的预算方案提出意见甚至质疑，由于要回应专家以及其他预算部门的提问，编制预算单位不敢怠慢，事前要做充分的准备，对于专家质疑也要平心静气地回答和解释。如果质疑有道理，预算单位也要对部门预算作出调整，在质疑以及回应质疑的过程中，加上有全程的媒体跟踪采访甚至现场直播，相当于把部门预算阳光化了，也有助于珠海市民全程监督部门预算的编制过程，这样的经验是非常难能可贵的。

      当然，即使珠海已经做到了部门预算的联审，离真正的零基预算目标还有相当大的距离：首先专家参与部门预算的联审，但并不意味着专家的意见一定是准确无误的。其次，财政绩效评价是一项相当复杂的工作，专业性很强，而参与绩效评价的专家通常难以同时兼备财政管理专家、技术专家以及行业专家的三合一的能力，因此，评审专家的意见只能用于参考，是否采纳，权力依然在政府预算单位以及财政部门。

      因此，要想真正做好零基预算改革，珠海还是要把一些基础性工作做好，例如要进一步完善珠海市财政资金的绩效评价体系以适应未来零基预算的改革。至于部门联审，也可以考虑在时机成熟的时候，由一对多变成多对多，即由珠海市目前实行的一个部门接受多个部门的预算审查转变为多个部门预算接受多个部门的审查，从而形成相互制衡、相互促进甚至相互竞争的部门预算形成机制，这应该是零基预算实现之前可以对现行基数加增长的部门预算体制加以完善和拓展的重要举措。