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政府和社会资本合作模式（PPP）成为稳增长生力军的同时，也带来了增加地方政府隐性负债的隐忧。在紧急摸底的同时，财政部发文要求将PPP项目纳入财政预算管理，严禁以PPP项目名义举借政府债务。
10月20日，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（下称《办法》），从对PPP项目识别论证、政府采购管理、财政预算管理、资产负债管理和监督管理等方面，做出规范。
这份文件被认为是《政府和社会资本合作项目操作指南》。中金公司分析师雒文认为，《办法》将会规范政府部门PPP管理流程，为项目有序推进、顺利落地起到重要保障。
在鼓励社会资本方进入方面，《办法》要求，项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。同时提出，参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。这将增强社会资本参与PPP的积极性。
《办法》提出，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理。
行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算，每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。
有业内人士认为，PPP项目纳入预算管理值得称赞，但落地模式和强度还需继续跟踪研究。
《办法》再次重申，严禁以PPP项目名义举借政府债务。政府与社会资本合资设立项目公司的，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。此举意在禁止地方政府通过回购安排、承诺一定收益等方式变相将PPP作为举债工具。PPP项目是否成为举债工具，核心要看政府和社会资本是否能够共担风险。
资产管理方面，《办法》明确，对PPP项目实施资产负债管理，加强国有资产监管，政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。
项目实施机构与项目应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。
新闻点评：
PPP模式已经成为地方政府投资建设公共产品的热门方式。大力推广PPP模式，既鼓励了社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻了政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设。与传统的一次性项目审批不同，PPP模式需要项目实施全生命周期的合同管理，在合同有效期内对公共服务的质量和价格进行持续监管，并将政府付费和使用者付费与绩效评价相挂钩，确保实现公共利益最大化。由于PPP模式的生命周期较长，在许多合作项目中，由于政府缺少契约精神，没有将社会资本视为平等的民事法律主体加以对待，甚至出现了政府以换届为由、单方面毁约，使社会资本利益受损的负面案例。相关制度的出台，要求将地方政府PPP项目产生的债务及政府购买服务的资金安排纳入预算，这一规定使得地方政府在PPP项目合同期内，有能力及时、足额地按照合同履约得到明确的制度支持，使得社会资本的收益有所保障。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人：罗倩 | 
