来源：21世纪经济报道 作者：郭一信 臧倩 (责任编辑：路昊) “十二五”将至,地方政府性债务如何核算与管理,再度成为公众关注的话题。 9月29日,浙江省公布了该省及其69个市县的政府负债数据,成为首个公开披露地方政府债务情况的省级政府;该省并向国务院有关部门提交书面建议,要求尽快出台全国统一的政府性债务管理意见和债务会计核算办法。 记者了解到,5年前财税部门就开始了地方政府债务核算改革。在“十一五”规划纲要中“推进财政税收体制改革”一章中,即提出“建立国库现金管理和国债余额管理制度,推进政府会计改革”。 国务院发展研究中心宏观部第一研究室主任李建伟表示,五年间相关工作虽然一直在开展,但现实中的推进阻力仍然很大,未来不太可能由中央出台“一刀切”式的政策。 “浙江省的做法,可以理解为表示自己愿意控制地方债务的决心。”复旦大学中国特色社会主义主义市场经济研究中心副主任殷醒民表示。 债务核算公开:受制于政府会计制度 审计署今年6月公布的《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况报告》显示,截至2009年底,接受审计调查的18个省、16个市和36个县本级政府,政府性债务余额共高达2.79万亿元,其中2009年当年新增1.04万亿元。 对此,多位接受本报记者采访的专家都指出,由于目前各地对地方性债务的统计口径不一,导致核算的结果往往并不准确。 “现在政府性债务的渠道、种类和形式都相当复杂,直接债务和间接债务的划定标准各自都说法不一。特别是地方许多融资平台负债,目前完全没有一个统一的说法。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示。 上海市卢湾区审计局副局长米文蕾亦对本报记者说,诸如城投债此类的平台融资,不可以单纯的认为是隐性债务,其实具体负债情况都可以查到,只是现在更多的是以企业债的身份进行认定,也就很难受政府债务的约束。 多位受访人士都指出,现行的政府财政会计核算体系才是致使地方政府负债核算不清的根本原因。 “原来的政府财政核算体系仍然沿袭了计划经济体系下的财政核算体系的特征。”米文蕾表示,“其制定理念本来就不是打算对公众公开,所以现在在推进核算公开的过程中,会遇到各种问题。” 刘尚希进一步解释,由于目前政府会计管理体系采用的是现金支付制而不是权责发生制,导致现在公布的政府财政情况实际上都属于流量分析,只能显示财政收支情况,而政府的资产负债则仍然深藏不露。 “由现金支付制向权责发生制的转变是必然趋势,也是实现准确地方政府债务核算的前提之一。”刘尚希表示,权责发生制的政府会计管理体系要求必须编制政府资产负债表,这样相当于对债务清理提出了硬性要求。 改革路径:“自下而上”还是“由上到下”？ 北京大学政府管理学院研究员胡弼华认为,在政府债务核算中,最重要的是保证会计数据的真实,其次才是会计形式。 “目前地方政府都有两本账:一本上报统计口径,一本记录实际情况,地方政府对上报本地政府性债务的回避已经成了一种本能。” 胡弼华透露,今年3月,某高校曾试图调研地方政府财政情况,并向31个省政府及财务部门发出了关于实际财务情况的调查问卷,但最后没有收到任何回复。 而对于“十二五”规划中如何进一步开展地方政府债务核算改革,目前也有许多不同的声音。胡弼华认为,地方政府公开核算应采取由上到下的方式进行。 李建伟则表达了不同意见:“目前地方政府负债状况中央根本难以摸清,即使出台了统一的管理规范也是没有针对性的,不具备可行性。” 李建伟认为,继续推进改革将较大可能以“以点带面”的方式进行,选择一批条件相对成熟的省市为试点重点开展工作。 而对于自2009年开始,政府开展以中央代发地方债的模式规范地方债务的模式,刘尚希亦表示,中央代发地方债不能从根本上解决地方负债公开核算停滞不前的问题。 “目前的模式主要是中央代省级发债,而从省级到更下层的行政级别的财力分配仍然是老样子。”刘尚希说,这样的做法只是把原来的问题级别往下降了而已,真正要解决问题还是需要涉及到整个政府债务系统的制度设计。
