地方政府自行发债渐行渐近
来源： 日期：2011/12/17 浏览：2152次
来源：中国经济网——《经济日报》 王璐
11月底，深圳市成功招标发行22亿元政府债券，三年期和五年期中标利率分别为3.03%和3.25%。至此，经国务院批准的上海、浙江、广东和深圳四地地方政府试点自行发债已全部完成。中标结果显示，三地发行利率均显著低于同期国债利率，认购倍数的火爆程度也远超国债。
“银边债券”的受欢迎程度，似乎已经超过“金边债券”了。地方债发行的火爆，意味着地方政府有了更多的资金来寻求区域经济发展和提供更多的公共服务。试点成功之后，大家目前最关心地方政府自行发债会不会全面放开？什么时候能全面放开？
“允许地方政府发债是必要的。现行制度体系不允许地方自主发债，多年来这确实有效加强了中央宏观调控能力，但也带来了一些负面的影响：地方政府过分依赖中央的转移支付，花起钱来不太考虑自己的偿债能力，缺乏足够的自律。”中国社科院财贸所所长高培勇告诉记者，目前已经到了赋予地方政府一定收支权力的时候，可以考虑从加强中央政府宏观调控能力逐步分权到地方。
财政部财科所副所长白景明认为，应当探索建立专门的债务预算。目前地方发债的还本、还息和资金使用都分散在公共财政的各个方面中，没有形成一个完整体系，也分不清哪些资金来源于债务。近年来中央财政对债务的依存度有所增加，且财政支出规模的刚性增长和财政制度的变革未来还将持续对地方发债造成压力。他认为，过去财政收入的高增长主要来源于税收增长，特别是进口环节税收和所得税比重近年来不断上升。“若财政收入未来仍能保持高增速，则地方要求发债的压力也会减轻，但接下来财力高增长的可持续性还需研究。”
和发行权相比，地方政府更看重资金支配权。有专家称，自由支配权是地方政府发债最为看重的一点。现在地方政府支出多依赖中央，收入靠转移支付，越来越多的支出由中央指定了用途和方向。自行发债筹集收入是一个方面，另一方面借债收入的使用上，地方政府希望有一定的支配权。
地方政府发债或许成为趋势，但要解决一个矛盾：资金支配权的增加和财政不透明带来的风险之间的矛盾。
高培勇认为，新预算法的修订是个完善地方政府发债制度的好契机。据悉，《预算法》修订工作正在紧锣密鼓地推进。老《预算法》对借款人的财政纪律、法律保护、投资者利益的保护、预算透明度的提高、人大的作用、违约后的责任分担没有明确。近日召开的国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案(草案)》，并强调修改的基本原则之一是强化政府债务管理，防范财政风险。
在风险控制方面，高培勇建议地方政府发债行为要经过中央政府审批，以便对全国政府的举债规模有通盘考虑。“就像一个家庭可能有许多个孩子分别去借债，但是家长要对家庭总负债有个全面控制。”此次地方自行发债试点，对试点省市发债规模定额管理，额度由国务院批准。财政部代办还本付息，即中央财政还本付息，地方将本息及时缴入中央国库。在借款资金的使用上，财政部要求地方上报债务使用情况，以免债务资金滥用。
新闻点评:
上海、广东、浙江和深圳地方债的成功发行，标志着备受国内外关注的中国地方政府发债试点工作已全部完成，也标志着2011年内地方自行发债华丽落幕。相对于真正意义上“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”的自主发债，此次批复的发债计划只是在国务院给定的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制，包括确定组建承销团，确定承销商以及发行利率和期限等。而与此同时，有关未来地方政府自行发债全面铺开的呼声也越来越高。明年地方债无疑会进一步扩大试点范围，且极有可能将试点推至全国所有省份。地方自行发债的“开闸”，确实有助于地方政府建立融资体系，缓解地方融资平台的偿债压力，使当地政府继续进行民生工程和基础设施建设，对宏观经济有促进作用；同时也有助于通过市场定价机制帮助地方政府建立更健康透明的财政体系。并且试点如果进一步推向全国，将有利于丰富我国债券市场的产品种类，提高债券市场的广度和深度。
因此允许地方政府举债是财政分权改革的一项重要内容，但有效的财政分权必须有相应的制衡措施。当谈到地方债的财政风险控制管理机制时，首先，需要尽快推进政府会计改革及建立相应的政府会计准则，并建立完善的信息披露体系，让地方政府的资产负债表更加公开透明，比如明确如何计算地方政府的资产和负债，如何区分一般性预算和地方政府融资平台等问题。没有科学的政府会计体系作为基础，地方政府债务风险的监控，以至于整个财政风险的监控就会失去判断的依据。其次，地方政府必须建立起地方政府性债务风险管理框架。例如在政府中设立债务管理委员会，将政府的所有负债，比如直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，全部纳入政府财政的统一管理，各级财政按照国家规定的统一口径，负责政府债务的数量统计和债务资金的使用和偿还的审查，以控制债务风险。另外，在将地方政府自行发债逐步推广至全国时，我国应采取分步骤、有区别地逐步推进，同时要适度发展，建立地方政府债务风险的监测预警系统，严密监控地方政府债务风险。比如新闻中所说的地方政府发债行为要经过中央政府审批，以便对全国政府的举债规模有通盘考虑。另外，地方债反映的将是地方政府信用，中央政府在选取地方发债主体时应充分考虑各地不同的经济财政状况和偿债能力的差异。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人：罗欣
