2013年06月07日 10:34
来源：中国会计报

http://finance.ifeng.com/stock/roll/20130607/8115980.shtml

今年“两会”期间，全国人大代表、均瑶集团董事长王均金提出“关于定期编制国家资产负债表的建议”，他认为政府也应该像企业一样定期编制资产负债表，以便提高决策效率和决策质量。

编制国家资产负债表恰是现代政府会计的重要部分之一，加快政府会计改革、构建现代政府会计体系已经备受期待。

已向前迈进一小步

细心观察后会发现，我国政府会计改革在近几年加快了步伐。

自2009年起，财政部密集地发布了一系列会计制度准则，包括《医院会计制度》、《高校财务制度》、事业单位会计制度和准则等。从2010年起，一些地方已经开始试编地方的政府财务报告。

这是否意味着我国正在从传统预算会计迈向现代政府会计？“我们目前仅往前走了一小步，距离构建现代政府会计还有很长的路要走。”中国人民大学商学院会计学教授林钢认为，我国目前实行的还是传统的预算会计，所反映的收支信息没有费用概念，无法对政府进行绩效评价。而现代政府会计应该实现双目标，既要满足预算管理需要，也要满足政府业务活动、资产负债管理需要，以便掌握政府的财务状况、风险程度和运行成本。

很多业内人士也表示，对于构建现代的政府会计，我国目前仍处于探索和试行阶段，很多工作还只是研究性的，出台的一些制度更多是过渡性的，主要还是满足现实之需。

比如对于新修订出台的《事业单位会计制度》，业内人士认为，由于事业单位涵盖面太广，需要制定一个针对所有事业单位的总的标准。新近出台的事业单位会计制度就比较稳健，是一个过渡性的产物。

当澳大利亚、新西兰、英国、美国、加拿大等国家纷纷采取较为激进的方式推进政府会计改革时，中国的情况又如何呢？中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦认为，与之前的设想没有太多差别，我国政府会计改革是在一步步往前推进。

记者了解到，之所以采取渐进式的改革路径，很重要的一个原因是中国的制度环境与澳大利亚、新西兰等国很不一样。“他们都是小政府，我们的政府囊括的内容要多得多。此外，中国的政治体制与西方国家也存在较大差异，这些都对中国在借鉴西方国家的政府会计改革经验时，造成较大影响。”张琦说。

构思现代政府会计蓝图

我国要构建的现代政府会计的标志到底是什么呢？一位不愿具名的政府会计研究者表示，应该会出台一个大的统一的整体改革方案，其中包括政府财务报告、会计准则等。

由于涉及面广，甚至关乎利益分配问题，这一方案到时很可能会由国务院层面来发布。

对于构建政府会计的标准体系一事，张琦持乐观态度，并认为这是当务之急。他表示，理论上讲，技术障碍可以逐个解决，因为会计系统的构建有其自身的规律，存在着严密的证账表之间的对应关系。“构建这样一套标准体系将会对我国政府会计起到实质性的推动作用，因为现实需要一套从确认、计量到报告都进行必要的制度约束的标准。”林钢的设想是，我国可能会借鉴企业的做法，出台一个基本准则和若干具体准则。

其实，如何构建现代政府会计是一个宏大的问题，很多问题和因素都需要进行梳理。

林钢认为，有三个方面需要论证清楚。一是政府会计目标问题，到底相关信息要给谁看，起到什么作用。二是政府会计主体问题，比如国有及国有控股企业是否纳入政府财务报告的合并范围，如果合并，要如何合并？三是政府财务报告体系问题，如报告内容是什么？是否包括资产负债表、业务活动表、现金流量表、预算表？哪些项目、内容要作为报告内容？怎么报告？相关数据如何进行层层汇总？如何生成报告？对于大的工作思路，张琦建议可以选择一些重要且争议较小的会计准则先行进行设计，比如政府的资产、负债、费用等要素类的会计准则，而对于那些特殊交易与事项方面的准则则需要经过充分论证后再适时推出。“政府会计准则的制定是一个循序渐进的过程，需要实践来检验准则制定的科学性与合理性。”张琦说。

新闻点评：许多西方国家的政府已经进行了以引入应计制会计核算基础为主要特征的政府会计改革，至今已有经济合作与发展组织（OECD）的成员国在政府会计中不同程度地引入了权责发生制，许多发展中国家也正在改革自身的政府会计准备向应计制政府会计过渡。我国作为国际公共部门会计准则理事会(IPSASB)的成员国，也面临着国际上的压力。政府会计改革由于要涉及众多行业、部门和单位，对公共领域的会计理念、核算程序、会计人员培养以及会计人员的管理模式等都影响深远。因此，这项改革被公认为“是一个极为庞杂、艰巨的系统工程，是一项极具挑战性的工作”。

从国际上看，没有哪个国家采用了完全相同的政府会计体系，这取决于本国的政治体制选择、经济环境、文化背景等，没有国际标准可循。政府会计改革并非单纯会计技术层面的问题，它各利益集团博弈的结果。完善预算会计和建立政府财务会计体系是中国下一步政府会计改革的方向，也是优先应该选择的方案。其原因有二：其一，当前中国政府会计改革的源动力主要来自于预算管理系统的需要。部门预算改革、政府收支分类改革、国库集中支付改革以及集中制政府采购制度的实施要求管理部门对预算资金实行集中控制，全过程追踪拨款和拨款的使用过程。因此，完善现行预算会计系统，能有效地发挥收付实现制对预算的控制作用；其二，中国目前政府会计环境的变化，引起政府会计信息使用者及其信息需求发生了变化。财政压力促使管理部门需要了解债务和或有负债的信息，财政管理的逐步推进促使管理部门需要关于资源占用和资源使用的信息。因此，信息使用者需要掌握一些权责发生制下的财务会计信息，政府财务会计系统的建立成为必然的选择。

目前许多国家政府会计权责发生制改革如火如荼，但是可以发现各个国家并没有用权责发生制会计取代传统的预算会计，而是保持两个系统的独立性。中国在引进权责发生制政府会计系统时应审慎从事，实施渐进式改革，在增加权责发生制会计系统的同时，巩固和完善传统的收付实现制预算会计系统。

                                  中南财经政法大学政府会计研究所

                                        点评人： 李琳琳