中国会计报 2015年1月16日
《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的发布，意味着我国已正式启动政府财务报告制度改革。该方案有哪些亮点和创举？在改革过程中应该着重关注和解决哪些问题？本报邀请有关专家继续进行解读。
中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦：政府会计改革方案遵循了“经济”原则
《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（下称 “《改革方案》”）的发布是我国政府会计改革10 多年以来最具标志性意义的重大事件。《改革方案》的发布意味着，我国政府会计改革与财务报告编制具备了纲领性的政策依据与行动指南，并勾勒出清晰的改革路径与实施策略。
一是定位精准。《改革方案》从会计信息供求的角度明确了政府会计改革的目标，以权责发生制的政府综合财务报告作为我国政府会计改革的最终产品，其改革目标极为精准。近5年来，政府财政透明度持续提升，公众对高质量政府财务信息的诉求也逐步清晰、明确，能够全面反映政府资产、负债、成本信息以及预算执行信息的政府综合财务报告成为众望所归。财政部以此为契机，在多年研究政府会计准则体系并试编政府综合财务报告的基础上，顺势推出该方案，为我国未来的政府会计改革精准地明确了改革目标。
二是方案经济。《改革方案》勾勒出了我国未来政府会计体系的蓝图，并未“另起炉灶”重新建立一套政府会计体系，而是充分考虑现有政府预算会计系统的优势功能与作用，提出了在进一步优化预算会计系统的基础上，建立政府财务会计系统，并在适当时机推出政府成本会计，改革实施成本较低，是适合我国现实制度环境最经济的选择。《改革方案》能够兼顾现有政府预算会计的优势，又能通过构建政府财务会计系统满足政府综合财务报告的编制需求，既经济又有效。
三是路径清晰。《改革方案》为我国未来的政府会计改革提出了明确的行动纲领与指南。该方案清晰指出，政府会计准则体系的建设是整个改革方案的基础，而政府综合财务报告的试编改革则是整个改革方案的实现策略，二者缺一不可、互为补充。在方案的实施方面，两条实现路径清晰可见。在政府会计准则体系的建设方面，从政府会计基本准则及其指南的建设，到政府会计具体准则及其指南的建设，稳步推进，逐步实施。在政府综合财务报告的试编方面，从政府部门试编至政府整体层面试编，前后呼应，互为支持。可以预计，在方案的指引下，我国未来的政府会计改革必将实现最终目标。
四是配套周全。在政府综合财务报告的编制质量方面，《改革方案》明确提出要建立健全政府财务报告编制的内部控制体系，并积极开展政府财务报告审计。在政府综合财务报告的应用与社会价值方面，该方案倡导利用综合财务报告对政府进行财务分析，并用于对政府的信用评级。在政府综合财务报告改革的实施路径方面，该方案提出要进一步健全政府财务制度，优化政府的财政管理信息系统，从而确保方案的顺利实施。周全的配套考虑保障了该方案的顺利实施。
财政部财政科学研究所研究员陈穗红：要重视对政府综合财报信息应用的研究
政府综合财务报告信息应用的需求是实践导向，应当在制度建设一开始就考虑信息应用的要求
国务院转发财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（下称“《改革方案》”），表明正式拉开了政府会计改革的帷幕，将大大加快我国政府综合财务报告制度的建设和实施进程。
编制政府综合财务报告的目的是运用。因此，要重视对政府综合财务报告信息应用的研究，在政府综合财务报告制度的建设过程中充分考虑各种用途的信息需要。
政府综合财务报告将提供比预算更加丰富多样的信息，但在实践中如何运用这些信息达到预期目的还是一个尚待研究的课题。以往，无论是政府部门还是人大机构都已经习惯于运用预算信息进行财政管理和宏观经济管理，面对政府综合财务报告提供的信息，如何科学合理地应用是一个新的问题。
我国政府综合财务报告信息的应用要注意两个必须考虑的特点院一个特点是政府和企业的不同。如果简单按照企业财务分析方法来使用信息，实际上在分析政府财务状况时存在较大的不适用性。例如在进行企业财务风险分析时，通常是以全部有产权资产为基础考察对全部负债的偿付能力。但是，地方政府的资产和负债在内容上具有不对等性，即地方政府资产的特性决定了其中有相当大的一部分实际上是不能全部用于偿债的。因此，在选择地方政府财务风险分析的资产指标时，必须根据相关性原则出发考虑资产内容的选择问题，否则就会影响分析结果的正确性和有效性。
另一个特点是中国和国外地方政府的不同。虽然国外地方政府财务报告的编制和信息应用有着丰富的经验可以借鉴，但是，我国地方政府的收入来源和用途、资产与负债情况与国外有很大的差异，简单按照国外的分析方法来使用财务报告信息，也很难得到正确的结论。
也许有人认为，如何使用政府综合财务报告的信息，要等到正式的政府综合财务报表编制出来之后再进行考虑。其实不然。
编制政府综合财务报告的最终目的是为了满足使用的需求，因此，政府综合财务报告信息应用的需求，是政府综合财务报告制度建设的实践导向，应当在制度建设一开始就考虑信息应用的要求。例如，在分析政府财务风险方面的信息需求、分析政府运行成本方面的信息需求、分析政府资产管理方面的信息需求等时，应考虑这些信息需求的特点和相互关系，将其贯彻到政府财务报告的内容、财务报表的内容和结构、甚至会计科目的分类等方面，这样才能建立一个真正科学且有效的政府综合财务报告制度。
中国人民大学商学院会计系教授荆新：政府会计改革方案呈现十大亮点
确立政府会计系统三维结构，这在政府会计理论与实践上，是一个重大的创举
日前，国务院转发财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（下称“《改革方案》”）是我国政府会计改革的总部署和路线图，也是政府会计改革的集结号。
是政府会计思想史上的一次飞跃。《改革方案》把政府会计改革对现代财政制度建设，促进政府信息公开，促进财政长期可持续发展，践行依法治国、依法行政，推进国家治理体系和治理能力现代化，有机地联系起来、结合起来，是政府会计思想史上的一次飞跃。
为政府会计改革明确了突破口和契合点。《改革方案》深刻揭示现行政府会计囿于预算会计固有的局限和缺陷，明确提出权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，为政府会计改革明确了突破口和契合点。
首次指明我国政府会计改革的总体方向。《改革方案》为我国政府会计改革确立了政府会计系统结构、政府财务报告体系和政府会计规范模式，首次指明我国政府会计改革的总体方向。
将促进我国整个会计发展的平衡性、连续性。我国实行企业改革先行，民间非营利组织会计已建成规范。《改革方案》提出在政府会计改革中，积极借鉴我国企业会计改革的成功做法，这将促进我国“三足鼎立”会计体系发展的平衡性和连续性。
确立政府会计系统三维结构，是一个创举。《改革方案》鲜明确立了我国政府会计的“三维系统”，并勾勒了其内在逻辑关系及衔接勾稽关系。与此相应地，政府财务会计和政府成本会实行权责发生制，政府预算会计实行收付实现制，形成科学可行的“双基础制”。这在政府会计理论与实践上，是一个重大的创举。
确定了科学先进的政府会计规范模式。针对政府会计系统“三维结构”的各自功能、特点，《改革方案》确定了涵盖政府财务会计准则、政府预算会计制度和政府成本会计规程的规范体系结构，具有科学先进性。
为政府会计改革做出了整体布局和全面规划。《改革方案》明确指出，政府财务会计与政府预算会计以及政府财务报告与政府决算报告，在各自功能上是适度分离与相互协作的关系；研究并适时推进政府成本会计；研究制订政府会计准则和制度、政府财务报告审计制度、公开制度；研究建立政府财务报告分析体系。这就为我国进行政府会计改革做出了整体布局和全面规划，是我国政府会计改革的首个全面系统的指导文件。
进一步良好地回应了社会的期待。《改革方案》明确提出研究推进政府成本会计，规范政府运行成本的归集和分摊方法，反映政府的公共服务支出和机关运行成本信息。在近年来政府行政部门公开“三公经费”的情况下，更进一步良好地回应了社会的期待。
具备整体的系统性和可行性。《改革方案》是政府会计改革的系统布局，明确政府会计改革的重要意义、指导思想和基本原则，系统提出这项改革的总体目标、主要任务及具体内容，具体考虑安排配套措施、实施步骤和组织保障；提出在充分考虑我国政府财务管理特点的基础上，积极借鉴我国企业会计改革的成功做法，吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府财务报告制度改革的有益经验；充分考虑改革的复杂性和艰巨性，先行试点，由易到难，分步实施，积极稳妥地推进。这就使我国政府会计改革方案具了备系统性和可行性。
提出一系列研究课题。政府会计的特殊性和复杂性，决定政府会计改革的复杂性和艰巨性，需要调动和凝聚各个方面包括会计理论界的投入和智慧。这项改革方案为会计理论界提出了一系列重要研究课题，如政府会计改革中如何借鉴我国企业会计改革的成功做法；我国政府会计改革中如何吸收国际、国外政府会计改革经验；政府会计系统三维结构的逻辑关系及政府会计系统设计开发；政府综合财务报告体系的构成与设计等。
中国人民大学商学院会计系教授林钢：政府会计改革任重而道远
在政府会计改革的具体内容中，一些难点问题有待深入研究
《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（下称“《改革方案》”）的发布，标志着政府会计改革进入了实质性操作阶段。在政府会计改革的具体内容中，一些难点问题有待深入研究。
一是政府会计主体的界定。《改革方案》明确指出，基本准则规范的内容之一是政府会计主体。政府会计的目标之一，就是提供政府的资产、负债信息。然而，政府会计主体包括哪些单位？
根据我国目前事业单位的管理体制，有些是全额拨款，有些是自收自支，有些介于两者之间。自收自支的事业单位中，有些是政府出资设立的，有些是民营出资设立的。不同类型的事业单位是否全部纳入政府会计主体？还是根据出资的性质不同部分纳入政府会计主体？
我国的国有企业有些是国有独资，有些是国有控股，还有一些是国有资本参股。国有资产属于政府控制的资产，应纳入政府财务报告的资产负债表，但是，是否将所有政府出资的企业全部纳入政府会计主体？
我国的基金包括社保基金，以及公募基金和私募基金等。社保基金纳入政府会计主体，但是，其他基金是否属于政府资产？是否纳入政府会计主体？
上述问题均需进行较为深入的研究。
二是财务会计信息与预算会计信息的生成。《改革方案》明确指出，政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。但是，财务会计信息与预算会计信息既有联系，又有区别。财务会计要素与预算会计要素是分别确认、计量？还是相同之处统一确认、计量，而不同之处分别确认、计量？或是仅对财务会计要素进行确认、计量，预算会计要素根据财务会计确认、计量的结果调整生成？财务会计信息与预算会计信息生成的路径涉及会计核算程序，也需要进行深入的研究。
三是政府财务报告的编制方法。《改革方案》明确要编制政府综合财务报告。但是，政府会计的合并报表与企业合并报表不同。上级财政部门在编制本级政府综合财务报告时，下级政府之间的转移支付应予以抵销，但是，下级各部门之间的往来收付如何抵销？对国有企业的投资是按照初始投资纳入资产负债表，还是按照政府享有的权益纳资产负债表？政府综合财务报告的编制难度将大大超过企业合并报表的编制难度。政府合并综合财务报告的编制方法也需要进行深入的研究。
四是政府成本会计的实施。《改革方案》明确指出，在条件成熟时，推行政府成本会计。实施政府成本会计，能够清晰反映政府业务活动的耗费水平，合理评价政府的资金使用效益。但是，政府成本会计与企业成本会计有所不同。企业成本会计有明确的成本对象，将产品成本与售价进行比较，可以反映投入产出效益。政府的成本对象多种多样，有些能够确定，如学校的教育成本对象等；有些则不容易明确确定，如外交、国防等。企业的投入产出效益能够明确评价，而政府的投入虽然能够计量，但产出如何界定？企业的经济效益反映为以最少的投入取得最大的回报，而政府业务活动的成本并不是越低越好，既要考虑经济效益，更要考虑社会效益。如何合理评价政府的投入产出效益，构建科学的政府成本会计体系，也需要进行深入的研究。
财政部财政科学研究所副研究员王晨明：走符合中国国情的政府会计改革之路
以会计准则为统领，制度加指南的管理模式，能有效发挥政府会计的作用，符合中国的国情
日前，国务院转发财政部的《权责发生制政府综合财务报制度改革方案》（下称“《改革方案》”）明确要构建权责发生制的政府综合财务报告制度。
“二元结构”是政府综合财务报告制度典型特点。一是体现了政府会计“双重目标，双重功能”的要求。政府会计定位为预算会计功能与财务会计功能相结合。近期目标是在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府财务报告核算基础，为中长期财政发展、宏观调控和政府信用评级服务。远期目标应是等条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。
二是体现了“二元结构”的会计要素。与“双重会计目标”相适应，政府会计核算应当建立“二元结构”的会计要素，即分别设置预算会计要素和财务会计要素。政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。
三是体现了“二元结构”会计核算基础的要求。收付实现制能较好地反映预算收支的执行情况，反映财政资金使用的“合规性”；权责发生制能较好地体现政府的财务状况，反映政府财务会计“绩效性”的管理目标。
形成“准则+制度+指南+审计+公开”五位一体的管理模式。以会计准则为统领，制度加指南的管理模式，能有效发挥政府会计的作用，符合中国的国情。在政府财务报告制度体系中，制定政府会计基本准则和具体准则及应用指南。
一是基本准则用于规范政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量要求、政府会计核算基础，以及政府会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项。基本准则指导具体准则的制定，并为政府会计实务问题提供处理原则。具体准则依据基本准则制定，用于规范政府发生的经济业务或事项的会计处理，详细规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量、记录和报告。应用指南是对具体准则的实际应用作出操作性规定。
二是健全完善政府会计制度。政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。
三是制定政府财务报告编制办法和操作指南。政府财务报告编制办法应当对政府财务报告的主要内容、编制要求、报送流程、数据质量审查、职责分工等作出规定。政府财务报告编制操作指南应当对政府财务报表编制和财务信息分析的具体方法等作出规定。
四是建立健全政府财务报告审计和公开制度。政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。政府财务报告公开制度应当对政府财务报告公开的主体、对象、内容、形式、工作程序、时间要求、法律责任等作出规定。
