2016年05月10日 聂兴凯 孙小荃  来源：国会智库微信公众号

引言

      2015年底，财政部相继颁布了《关于加强财政内部控制工作的若干意见》（财会[2015]24号）和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财监[2015]86号）两个文件。从财政资金使用规范化管理入手推动全部行政事业单位内部控制体系建设，与当前热词——“供给侧”很是匹配。因为，一方面行政事业单位通常缺乏构建有效内部控制体系的主动性，需要外部强力机构的推动才能形成内部控制体系的“供给”；另一方面财政资金是其他行政事业单位履行职责的最主要财力“供给”，抓住了财政部门的内部控制体系建设就是抓住了问题的牛鼻子，对于推动所有行政事业单位内部控制体系建设具有示范作用。

      （一）行政事业单位内部缺乏建设有效内部控制体系的有效“供给”

      1.行政事业单位内部控制“供给”现状

      自财政部颁布《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》以来，确实有不少单位针对本单位存在风险加强内部控制体系建设，但大部分仍处于观望状态，即便要求该基本规范自2014年1月1日实施，财政部在上述两个文件中也间接承认了很多单位还没有建立和健全内部控制体系。财政部为了推动行政事业单位内部控制体系的推广做了大量工作，除了建立起财政部自身的包括预算编制、预算执行、公共关系、机关运转等在内的较为完善的风险控制体系以外，还在财政系统内部推动内部控制建设试点。然而，根据本文作者对当前各行政事业单位内部控制建设现状的调查发现，即便大张旗鼓推进反腐倡廉机制建设与内部控制体系建设重合度很高，但很多行政单位开展相应活动时形式重于实质更多。

      2.内部控制体系建设“供给”有限的管理学分析

      从管理学角度来看，人是追求社会价值和追求个人私利最大化的复合体，管理就是分析人性的优点和缺点，促进优点发挥，同时约束人性缺点。内部控制作为管理优化的手段，更侧重于后者，但不等于有学者所说的“内部控制就是为防小人而存在”，更严谨的表达是：内部控制意在防范人内心深处的追求私利而损害社会价值的行为和倾向，把人分为小人和君子过于简单化。虽然行政机关和事业单位的管理者绝大部分自我约束能力较强，但他们作为社会人同样是“有限理性人”，存在为了追求个人利益最大化的倾向，内部控制是要把权利装到笼子里，行政事业单位负责人主动建立内部控制体系来约束所有人（包括自己）其实与复杂的人性相冲突，即便建立内部控制体系也不过是多了几件供同行参观的道具使用而已。如果不承认大部分人有追求私利的倾而一味粉饰太平，就无法解释当前党纪和国法规定得那么严格，还有人在十八大以后不收敛、不住手，还存在俞可平教授之问：连一顿饭吃几个菜都管， 可为什么还有人贪污？因此，管理者个人追求个人利益的倾向与内部控制体系建设存在冲突，如果再对领导人的约束和监督机制而导致独断专行，现象上就反映为单位缺乏内部控制体系建设的“需求”，甚至抵制，从而缺乏自发的内部控制建设“供给”。

      （二）财政资金的分配和使用是行政事业单位内部控制的重要内容

      事业单位的资金来源可能多种多样，但行政机关（含人大、政协、法院、检察院）和公益性质事业单位，财政拨款是其履行职能的最主要资金来源，各级财政部门设计和实施有效的内部控制就可以从源头上解决其他行政事业单位的部分问题。同时我们还要看到，财政部门在拨款及拨款之后监控方面作用还很有限，更像国家的出纳而非真正的会计。由于信息不对称，财政部门对于资金使用的申请难以做到深入调查，否则批复周期就会变得无法控制，也不符合简政放权的总体改革思路。对于财政资金管理的简政放权，作者个人认为绝对不能一放了之，即便不监控过程，从绩效评价方面入手，从事后考评倒逼事前资金使用还是很有必要的。其实，决算制度就是内部控制的重要手段之一，虽然目前很多单位的决算报告以通过报表系统审核为标准，但报表系统采用分析性复核的思路自动屏蔽不符合逻辑的决算数据，能够在一定范围内防范舞弊现象。

      既然我国目前行政事业单位内部对内部控制体系建设缺乏有效需求，财政部作为国家机关发布部门法规来推动内部控制的供给，与发布文件后就没下文相比确实值得乐一回。但是从国家治理角度分析究竟由哪个部门来从外部，也就是从供给侧推动内部控制体系建设更好呢？本文作者认为最好是中组部、中纪委、审计署和财政部共同发起和实施，虽然财政部和审计署发布的才属于国家法规范畴，财政部可以从财政资金的拨付方面作为辅助手段推动内部控制体系建设，但对于行政事业单位而言更加重视党组织的领导，从“反腐倡廉”和“三严三实”的轰轰烈烈与内部控制体系建设的冷清中就可以看的很清楚。虽然党委和行政体系上有差异，部委之间协调工作也存在难度，财政部独家推动行政事业单位内部控制体系建设是不得以而为之，但没有中组部、中纪委和审计署的强力加入（或者把内部控制体系建设的实质内容纳入中组部和中纪委的各项工作中以避免重复）是作者对这两个文件颁布之后的内部控制实施效果的担忧所在。

注：此文已在《财政监督》杂志上发表

作者：聂兴凯  孙小荃