2016年05月10日 聂兴凯 孙小荃  来源：国会智库微信公众号

      内部控制制度设计得再好，离开具体基础工作的供给也是把大厦建在沙滩上而已，内部控制也不可能落到实处，内部控制要在具体业务中借助其他管理手段才能实现。

      一、以不相容职务相分离为原则“供给”内部控制建设主体

      内部控制建设和实施需要合格的主体，否则这项工作就无法落实到具体责任主体。《关于加强财政内部控制工作的若干意见》规定“发生风险事件的单位，第一时间报告内控办……内控办及时向内控委报告相关事宜，完善相应制度办法，督促整改，并按照内控委决定进行通报”，虽然这是针对财政部门作出的规定，但是其他行政事业单位也可以作为参考。我们需要思考“内控办”和“内控委”究竟应该如何设置才能避免上文所说的空转？这是解决问题的关键所在。行政事业单位内部委和内控办的设置需要考虑和其他监管部门的协作关系，坚持共同治理原则，避免缺位和越位，因为行政事业单位内部除了可以考虑财务部门或内部审计部门作为内控办之外，还要考虑内控办和纪检、监察或法律部门等之间的职能分工。此外，在政府购买服务的大环境下，还可以充分发挥注册会计师等社会力量的作用。不相容职务相分离在内部控制具体操作流程中就体现为“分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗”，按照这一原则编制操作手册，最终“减少自由裁量权、限制公共权力滥用、有效避免财政政策制定和资金分配过程中的行政风险、法律风险与廉政风险”。

      二、以制度建设为内部控制体系“供给”建设依据

      内部控制体系建设需要以制度建设作为前提，从形式上来看制度是作为内部控制手册附件存在的。同时我们也要看到制度和内部控制流程之间还存在显著差异，后者是显性化的制度，有利于制度的落地实施。我们也要看到很多单位在制度建设方面的欠账很多，或者制度建设不严肃，朝令夕改，造成制度之间对同一问题的规定相矛盾。为了提高制度和内部控制体系建设的科学性，应当把不相容岗位（职责）分离控制、授权控制、归口管理、流程控制、信息系统管理控制等方法纳入具体的制度和流程当中，而不是仅仅作为抽象的理念。

      三、以会计基础工作促进单位整体流程优化的“供给”

      行政事业单位相关会计准则、会计制度和财务规则越来越完善，会计基础工作相关法规也在不断修订，但是依据这些法规发挥会计的反映和监督职能还有很大潜力。我国无论是企业会计还是行政事业单位会计目前都是原则导向，需要会计人员发挥职业判断能力，发挥职业判断能力需要财务人员具备胜任能力，但是目前收到薪酬体系等制约，行政事业单位财务人员整体素质与企业还是有较大差距的。给没有受过训练士兵一件他根本不懂得如何使用的先进武器，还不如给他一把刀顺手，会计法规变得更加复杂和完善也不见得就能起到更好效果。因此，行政事业单位需要进一步加强人才培养和胜任能力考核，从会计核算流程规范化入手，首先做到财务部门流程规范，然后倒推业务流程规范化，最终实现从业务发生到结束全过程的控制。

      四、以信息化固化内部控制体系建设“供给”的成果

      信息化可以把很多可以灵活的流程固化，增加随意破坏内部控制的难度，财政部门的金财工程等就是这方面的典型代表。由于内部控制不是万能的，也有其故有局限性，如果没有信息化将内部控制流程加以固化，将无法控制过度膨胀自由裁量权。同时，运用大数据等信息技术成果，挖掘对于管理决策有用的信息，建立风险识别和预警机制，实现“对财政资金运行全过程等财政主要业务的内部控制有效性进行监控”。