近日，财政部修订印发了《政府财务报告编制办法（试行）》（下称《办法》）、《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》（下称《部门指南》）和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》等3份文件，为政府财务报告编制提供了具体遵循。

      为确保制度的有效执行，笔者结合实际工作情况，谈谈中央部门在编制政府部门财务报告中存在的难点及解决对策。

      一是清查核实工作难。《办法》第十九条要求：政府各部门应当全面清查核实单位的资产负债，做到账实相符、账证相符、账账相符、账表相符。这里的工作难点有：追溯难，涉及历史遗留问题、机构改革等事项，短时间内很难核实清楚；协调难，报表只是基础工作的真实反映，如单位资产管理、资金管理工作薄弱，存在边清边乱的隐患；核实难，对于基层单位年末报送的决算报表、资产报表、财务报表、税务报表等需要加强审核数据工作，避免出现表表不符的情况。

      二是财务分析难。《办法》原则性的规定了政府部门财务分析主要包括财务状况分析、运行情况分析、财务管理情况等。《部门指南》则对财务分析的要求进行了细化，并给出了分析方法。笔者认为，财务分析的指向性、可操作性及后期如何应用分析结果还需要进一步研究。财务分析报告能否满足单位内部、上级主管部门、财政部门、社会公众的需求，需要进一步对分析内容予以细化。目前尚未形成一套成熟的、可借鉴、可复制的财务分析模板。

      三是日常会计核算难。从目前政府会计准则制度实施情况看，在财务会计方向会遇到会计要素确认难、经济业务识别难、新旧转换计量难等难点。

      四是上级单位抵销难。《部门指南》第十条规定：上级单位按照《抵销事项清单》对本单位、所属单位之间发生的经济业务或事项，确认后予以抵销，并编制抵销分录和抵销工作底表。这里的工作难点有3个层面：第一，主管部门主体责任落实难。主管部门如果在政府会计准则制度实施的前期过程中没有统筹设计好编制范围、往来单位信息、本部门记账规则、本部门会计政策等，那么后期编制抵销分录将受到极大影响；第二，数据字典尚未统一。目前涉及单位信息统计的编码有预算编码、组织机构代码、社会统一信用代码等，作为主管单位不可能穷举所有单位编码，如何在日常核算中提取相应的单位信息是一项工作难点；第三，上级单位与基层单位对账难。《部门指南》列举了应收账款—应付账款、其他应收款—其他应付款、预收账款—预付账款等8种需要抵销的业务类型，这里的前提是上级单位与基层单位都能够准确进行会计确认，不存在单边挂账的情况，那么就需要按时进行对账工作，何时、以何种方式开展对账是一个工作难点。

      五是表外信息披露难。《办法》第十条规定报表附注重点对会计报表作进一步解释说明。特别要求以附表形式对会计报表重要项目明细信息进行说明，并列举了24个附表。除此以外特别列举了6种重要的事项要求逐项进行说明。上述信息虽然是在表外进行披露，但对于管理层级较多、行业跨度较大的部门来说，信息汇总难度极大。

      六是数据质量管理难。《办法》第三十二条规定：政府各部门、各单位应当对本部门、本单位财务报告真实性、准确性、完整性、规范性进行初审并负责。政府财政部门应当对部门财务报告的准确性、完整性、规范性进行复审。这里存在责任认定的问题，报告编制单位究竟承担怎样的责任、部门审核承担何种责任、财政审核承担何种责任。

      针对上述的6类工作难点，笔者认为应该从编制报告的出发点来重新认识财务报告这项工作。编制财务报告有两大职能，一是要反映家底和政府履职情况，二是为后续管理工作提供信息支持。鉴于此，编制报告工作应当实现6个转变：

      转变一：应当从单纯履行报告程序向如实反映家底转变。

      从实务操作层面看，虽然现阶段的增量资产管理相对规范，但对于有历史遗留问题的存量资产则缺乏有效管理手段。例如：一些长期挂账的货币资金得不到有效的处置，甚至已经形成坏账，造成账实不符的情况，也无法在财务报表中得到体现，造成会计信息失真。

      笔者建议，一方面要从单纯履行报告程序向如实反映家底转变。要把账实不符的情况如实反映在报表及相关附注中；另一方面要通过修订和完善《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》重塑资产管理的主体责任，允许基层单位拥有部分资产处置权，确保货币资金坏账损失能及时反映在报表中。

      转变二：应当从过度注重报表填报向注重财务分析转变。

      从基层单位的角度看，政府部门财务报告的编制会提供更多政府履约责任、资源耗费、经济往来活动的信息，信息的使用者也将从封闭的预算管理内环境向多个维度扩展。但目前绝大多数会计人员主要精力放在了报表数据的填报上，追求尽可能减少报表审核报错，对于分析报告则很少认真编写。

      笔者建议，从一开始政府部门财务报告就应该将财务报表和财务分析放在同等重要的地位考量。不拘泥于报告的形式、内容、分析的角度、展示的风格，让各部门、各单位充分发挥、体现其特点，反映其真实状况。同时要实行标杆管理，对有特色、有亮点的财务分析，要推广经验，梳理典型，引导基层单位学习，深入分析、挖掘财务数据的有用信息。

      转变三：应当从注重借贷平衡关系向规范经济活动转变。

政府会计准则制度实施过程中，很多基层单位会计提问最多的是遇到某一类特殊经济活动不知道如何进行会计处理。从表面上看，是会计确认计量的问题，从实质上分析，可能存在现行的法律法规制度与会计处理脱节、预算管理和资产管理行为不规范等问题，还有很多实务问题尚处于研究探讨阶段，无法通过现有的会计制度来进行核算，这类业务应当通过增加报外信息披露的方式予以体现。

      笔者建议遇到实际问题时，一要查财务制度、二要查会计准则制度、三要做好信息充分披露，要真实还原经济活动本身，不能盲目通过借贷平衡关系乱记账。

      转变四：抵销业务要从事后抵销向事前、事中实时处理转变。

抵销业务首先是对单位间经济关系的确认，在共同确认的基础上，进行地下处理。对于单位层级较多、范围较大等部门来说，将抵销业务全部放在会计年度之后工作量比较大，操作起来有难度。

      笔者建议分三个步骤开展工作，一是在经济业务发生的时刻，业务双方单位要通过合同管理、数据共享或通用表单的形式明确债权债务关系或收入费用关系；二是在一定时期内（月度、季度）实施对账，及时调整会计确认差错；三是对于数据集中管理的部门应尝试通过建立数据抵销规则，通过信息系统集中处理抵销业务。

      转变五：信息披露要从泛泛要求向精准定位转变。

      报表信息披露从规范性的角度提出了24个报表、6类重要事项。格式化的信息披露需求是能够尽可能的穷尽各方面的信息需求，但对于不同部门、不同行业的单位来说，需要完善以下工作：

      建立本部门、本行业的关键财务信息科目，尽可能的体现部门和行业的特点；上级部门要基于信息披露的需求，增加补充表格，对基层单位报送的各类信息进行标准化处理，通过总结信息的规律，反映本部门的共性信息；上级部门要基于大数据的分析，建立相关的数学模型或图表，增强分析的深度和说服力，透过数据的表象，发现内部管理的问题或规律。

      转变六：应从层层把关审核汇总向树立单位（部门）主体责任转变。

      过去部门决算工作过度强化了主管部门和财政部门审核把关的作用，甚至在一定程度上对基层单位的原始会计数据进行修正。而在信息公开环节，又要求单位（部门）对相关数据进行说明。这样的工作流程混淆了会计数据的编制、审核、公开的权力和责任。

      笔者建议重新定位财务报告的主体责任，即“编制权、公开权、解释权”均由业务发生的单位（部门）来承担。上级单位和财政部门应严格执行《会计法》，数据审核权不得干扰财务数据的真实和完整性。报表数据的修改必须由编制单位来执行。

      总之，政府部门财务报告的编制是一项政策性强、涉及面广、技术复杂的工作，报告的质量能够体现单位财会人员的业务能力，也能够在一定程度上反映单位的财务管理水平。新年伊始，政府部门财报站在政府会计准则制度实施的起点上，需要广大会计同仁共同努力，探索适合我国国情的报告编制新机制。

      （作者：文化和旅游部财务司会计管理处 李峻）