夏祖军
在我国现行的相关制度中,至今没有“政府会计”这个名称,反映政府收支状况、资金使用情况的是“预算会计”。相比较而言,预算会计没有完整地把政府受托管理的公共资源、资产以及政府债权债务的情况等纳入会计核算和报告范围,也就是说,政府的“家底”还不能完整地摸清,这显然不利于加强政府财政财务管理,提高财政透明度,实现财政管理的科学化、精细化。因此,有必要加快推进政府会计改革,建一个完整的政府“账本”。
单纯实行预算会计制度面临的问题
我国自改革开放以来,预算会计经过多次改革,取得很大成就,形成了包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计和基本建设单位会计,以及参与预算执行的国库会计和收入征解会计等在内的制度体系。但是与国际上先进的政府会计管理发展状况和趋势相比较,我国政府会计管理尚未突破预算会计管理范畴,面临单纯实行预算会计制度的种种弊端。
其一,核算管理范围窄,难以全面反映政府资金运动。单纯的预算会计制度仅能够反映年度预算收支,无法完整反映政府资产和负债的全貌,对于一些政府投资形成的股权、产权、政府债权、债务等资产负债项目还没有或者没有完全纳入会计核算范围。对政府财政能力和财政责任的“家底”不清。
其二,缺乏统一规范的政府会计制度和准则体系。预算会计制度虽然经过改革初步形成体系,但仍存在各个单项制度内容相互交叉,一些重要的会计原则和要求分散在单项制度之中,未能形成有机整体,已滞后于部门预算、国库集中收付等财政改革的步伐。同时,为政府财务报告服务的政府会计准则体系也尚未建立。
其三,缺乏政府财务报告制度。以预算会计为基础的财政决算和行政事业单位财务决算只能反映当年财政财务收支的部分信息,缺乏将政府作为整体、全面反映政府财政财务收支和资产负债情况的政府财务报告。
因此,建立一套能全面准确反映政府资产、负债情况以及政府运行效果的政府会计管理体系成为必要,加快推进我国政府会计改革已是大势所趋、势在必行。
以渐进式方式推进我国政府会计改革
政府会计是上世纪80年代以来市场经济国家开始实行的政府财务会计管理体系,它是在对政府及其组成单位使用财政资金进行预算会计核算的基础上,将所有政府单位作为一个履行受托责任(受纳税人委托)的整体,对其拥有的公共资源和承担的公共责任,进行全面的资产负债核算管理,并向公众提供财务报告。
据了解,目前国际上先进的政府会计管理体系一般具有三个基本特征:一是实行规范统一的政府会计制度和会计准则。所有政府单位使用的政府性资金和管理的政府性资产,所有的政府活动形成的政府资源和政府责任,都要纳入政府会计的核算和管理,并考核使用效益。二是为政府宏观经济管理提供完整的政府会计信息。适应在市场经济条件下政府功能的要求,在采用不同程度的权责发生制基础上,全面、准确、及时反映政府预算执行情况,反映政府的各类财政经济活动的内容、状况和变化趋势,反映政府财政的可持续性,为宏观经济管理提供可靠的信息基础和手段。三是实行政府财务报告制度。由财政部门代表政府制定发布政府综合年度财务报告,披露政府预算执行情况、财务能力和财务责任状况,提高信息透明度,强化政府资产和负债的管理责任,建立健全完善的监督制约机制。
近年来,我国加大了对政府会计改革的研究,“十一五”规划明确提出要推进政府会计改革。但由于这项改革涉及面广,政策性、专业性和技术性很强,推进改革又是一项庞杂的系统工程,因此这项改革要直面诸多挑战。
有关人士分析说,由于历史原因,我国的政府单位划分范围比较复杂,包括行政单位、事业单位、建设单位等。如何对这些单位进行划分,按照什么标准进行划分,哪些界定为政府单位,都是政府会计改革所必需妥善解决的问题。此外,现行预算会计制度存在多套会计制度并存而且相互交叉的问题,如何对现行会计制度进行整合,最终形成一套系统完整,适用于所有政府单位的政府会计准则和制度体系,工作量和难度都相当大。因此,推进政府会计改革应采取渐进式的改革思路,按照“总体规划,先易后难,重点突破,逐步推进”的原则,重点研究解决界定政府单位范围、构建政府年度财务报告制度、建立政府会计制度和准则、确定实施权责发生制的程度以及政府会计改革的相关配套措施等问题。
尽快在重点问题上形成共识
为加快推进政府会计改革,财政部国库司近年来举办了多次研讨会,希望在改革的一些重点问题上尽快形成共识。与会专家着重就以下几个问题进行了交流和探讨,并在借鉴国际经验的基础上提出了真知灼见。
关于政府会计目标。专家指出,我国各级人大立法机构、政府监督机构、政府职能管理部门、社会公众、纳税人、政府债权人以及其他利益相关方,都是政府会计信息使用者。因此,我国政府会计总体目标不仅要反映政府履行受托责任情况,还要反映有助于决策的信息。具体目标应包括三个:一是提供有助于使用者了解和评价政府预算执行情况的信息;二是提供有助于了解和评价政府财务状况的信息;三是提供有助于评价政府的服务能力、成本和成果的信息。同时,政府会计目标应分阶段,逐步实现。现阶段政府会计目标应以服务于预算管理为主,主要反映预算执行情况和政府财务状况,为科学合理地配置资源和加强预算管理服务。
关于政府会计主体。专家认为,事业单位改革虽与政府会计主体界定问题有一定关系,但不应让政府会计改革受制于事业单位改革,可以结合现行预算会计制度管理现状,采取一种相对简单并具有操作性的方法来确定,凡是纳入部门预算管理的事业单位,无论其是哪类性质,都应作为政府会计主体,遵循政府会计准则和制度的规定。
关于政府会计核算基础。专家普遍认同渐进式引入权责发生制的思路,认为提供反映政府财务状况的信息不宜一步到位,可以在统筹规划的基础上,分阶段、分步骤、分项目应用权责发生制,逐步扩大政府资产负债报告范围,不断丰富政府财务状况信息。具体来说,可先对容易确认和计量的政府现金资产、政府显性债务等资产负债项目采用权责发生制报告,待条件成熟时,再研究对固定资产、政府应收税款、基础设施、养老金负债、或有负债等确认和计量较为复杂的项目采用权责发生制进行报告。
关于政府会计与预算会计的关系。专家建议,从我国政府会计改革方向和现阶段相关条件看,我国应在保持提供现金制基础预算收支执行信息的同时,逐步建立政府财务会计体系,引入权责发生制基础,全面反映政府资产负债等财务状况,为财政可持续发展和宏观调控服务。在政府会计相关制度设计上,应区分财务会计和预算会计,分别设立财务会计要素和预算会计要素,其中财务会计要素相当于国外政府财务报表要素,主要包括资产、负债、净资产、收入、费用和净变动,在具体要素定义上可借鉴国际公共部门会计准则对政府财务报表要素的定义;预算会计要素主要包括预算收入、预算支出和预算结余。财务会计以权责发生制为基础,主要提供政府资产负债信息和财务收支信息;预算会计以现金制为基础,主要反映预算收支执行情况信息。
关于政府财务报告。专家认为,从政府会计改革长远发展看,我国政府财务报表主要应包括三张表:财务状况表、财务业绩表和预算收支执行情况表。其中,财务状况表和财务业绩表基于权责发生制基础编制;预算收支执行情况表基于现金制基础编制,以保证政府财务信息的全面性和完整性,从而为中长期财政发展、宏观调控和政府绩效管理提供信息支持。编制政府财务报表在具体实施上可以考虑分步走,近期应在完善预算收支执行情况表的基础上,优先考虑编制政府财务状况表,充分反映政府资产负债方面的信息,待信息系统、人员培训等条件逐步具备时,再考虑编制财务业绩表。
有关人士指出,国内外专家就涉及政府会计准则核心内容的重大原则问题进行研讨,有助于加快推进政府会计改革,尽快在我国建立完整的政府“账本”,以全面、完整、准确地反映政府财务状况、运营情况和履行受托责任情况的政府会计管理体系,为财政管理和宏观经济调控服务。