当经济周期性和结构性下行时，地方政府财政注定陷入困境。收入萎缩并不是造成财政困境的根本，经济增长对政府财政刺激的依赖，和由此造就的地方政府毫无节制的扩张冲动是关键。地方政府的手越来越长：继续以投资拉动经济增长，需要地方财政资本金撬动，而经济增速放缓，想方设法增加政府财政收入，反而会加重企业等纳税人负担，进一步损伤经济内生增长动力。
目前旺盛的需求主要来自于地方融资平台，和与之密切相关的地产经济活动，这类经济活动隐含着越来越强的“软预算约束”体制造就的“庞氏”风险，机会主义行为总是能将中央银行推向最后贷款人的难堪境地。
尽管当前中央对地方的财政转移支付制度仍不完善，但一味强调因中央与地方财政收入比例失衡导致地方债务激增的说法，可能已经明显偏离事实。
如果真是中央将事权层层下压给了地方政府而导致地方不堪重负的话，那么地方借来的钱都应该用于当地的经常性开支，越贫困的地方欠债越多。事实却是，地方政府的举债资金主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方经常性服务项目的支出。地方政府的债务规模并不与当地财政状况呈现反向关系，甚至越富的地方越热衷于搞额外收入。
要害在于，如果地方政府债务激增主要是由于地方财力不足，治理之道就在于拓宽地方政府财政收入；而如果地方债务激增主要是由于地方公共资本预算失控和投资过度，那么治理之道就在于构建遏止地方政府预算失控和投资过度的政策机制。
地方政府融资平台的债务规模自2008年底以来急剧膨胀，充分表明，中国当前面临的主要问题在于，还没有一个有效机制能够遏止地方政府过度投资的持续冲动。地方政府几乎总是能够找到变通的办法，利用各种途径绕开现行的体制与政策障碍，获取外部融通资金，进而实现将资金用于其所主导的市政建设或公用事业等基础设施项目建设的目标。正因为如此，许多地方政府在制定城市发展建设规划和公共资本投资计划时，几乎没有任何实质性的预算约束目标。
构建地方政府市场化融资机制是解决地方财政困境的重要组成部分。相对地方融资平台公司而言，在市场化融资机制下，地方政府需要为获取外部融资而履行更为严格的信息披露义务。市场投资者会要求一个能覆盖其所承担风险的溢价，这样会对地方政府形成一个比银行信贷要强得多的约束。
在当前情况下，无论是为了限制地方政府对信贷资源配置施加行政影响，还是为了遏止地方政府过度举债，阳光化、透明化都是必须迈出的第一步。
最近的《预算法》征求意见稿中依然存在明确禁止地方政府发债的条款。但通过债券市场的监督机制和信息披露机制，可以加强对地方政府和地方财政的约束和监督，市政债券的融资模式具有不可替代的优势。
——直接由地方政府发债，列入地方预算，由地方财政还债，这将有利于减轻中央财政单位负担，实现中央信用与地方信用的梯度开发，也有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系。
——有利于地方政府主动地进行债务安排。
——有利于启动金融市场对政府财政绩效的主要约束。
当然，仅从金融手段来解决地方财政困境是远远不够的，债券融资的方式更多是实现一个财务的并表过程，使政府的基建投资回到政府表内，从而彻底改变当前以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，建立以债券市场为主体的融资机制，使得债务处于显性状态。
为从根本上解决地方财政的困境和约束地方政府债务膨胀，应当建立强化的预算约束机制，这需要构建一个自下而上的有效的政治基础来节制公权力的扩张，简单地讲就是八个字：“预算民主、支出透明”。这是一个长期的、艰巨的课题。
（作者为华泰证券首席经济学家,中国社会科学院金融重点实验室主任）
新闻点评：
对于我国的地方政府性债务问题，业内专家普遍认为，应该在加强规范管理的基础上，加快建立相关的基本制度框架，在控制债务规模的基础上将市场化的地方政府债券作为未来地方政府债务融资的主要方式。
地方债券融资方式成为一种可能，离不开之前的诸多工作。首先，2009年以来实行的中央代发地方政府债券和2010年下半年以来对地方政府融资平台清理等工作的进行，为探索地方政府债券的政策措施积累了经验。其次，在财政部的积极倡导下，各级财政部门强化了地方政府债务管理制度的建设，这为各级财政部门管理地方政府债券提供了制度保证。再次，地方政府债务信息管理系统的成功推出，使财政部门的工作人员从繁杂的报表统计工作中解脱出来，为地方政府债券的管理提供了人力和信息基础。
但是，各地方政府在政府债券的实践中也遇到一些棘手的问题。第一，债券的期限和规模。地方政府债券规模偏小，期限较短，难以满足地方政府融资需求。第二，债券的制度和法律。由于中央层面目前还没有出台关于地方政府性债务管理的政策措施，导致地方政府在债务管理上无所适从。第三，债券的管理。目前，由于债券的管理职能还是分散在不同部门，缺乏统一管理，债务资金游离于预算之外。此外，融资平台的后续控制和监管也亟需加强。
针对出现的问题，各界专家学者也试图提出具体的意见和建议。比如，中央政府控制发债规模，地方人大对债务的使用方向、利率等相关内容进行审批和监督；对《预算法》等相关法律法规进行修订，在中央政府的严格审批与监管下，赋予地方政府一定的直接举债权；探索建立地方政府债券市场和地方政府债券信用评级制度等。
这些方法无疑都是具有建设性的，但是，我们也应该意识到正如上文作者所言“仅希望依靠发行债券等金融手段来解决地方财政困境是远远不够的”。说到底，政府还是需要预算的约束，地方政府债券融资方式更多的是实现财务上的合理性，使政府的诸多融资项目从表外回到表内，使原本隐性的负债处于显性的状态。因此，解决地方财政的根本还是在于建立一个自上而下的、能有效遏制公权力扩张，实现“预算民主，支出透明”的预算约束机制。而这，需要长期而艰苦的探索和努力。
中南财经政法大学政府会计研究所
点评人：江东
