白鷗為紐約時報中文網撰稿 2014年09月16日
2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《全國人大常委會關於修改預算法的決定》。此次通過的是關於《預算法（修正案草案）》的第四次審議。這次修訂是預算法施行20年來的第一次被審議通過。
北大法學院教授劉劍文在8月25日接受新華網採訪時提到，新預算法最大的亮點是對立法宗旨的完善，在現行法強調「健全國家對預算的管理」基礎上，增加「規範政府收支行為，強化預算約束」內容。政府由管理主體變為管理對象，用法律約束行政權力，讓人民監督政府花錢。
另一個重大的變化是新預算法強調全口徑預算，即規定政府全部收入與支出都應納入預算，這對被稱為「腐敗溫床」的政府「小金庫」在一定程度上起到遏製作用。同時新預算法作出明確規定強化人大對政府的監督作用，世界與國研究所所長李凡在接受採訪時認為「這背後的民主意義非常之強」。
預算法素有「經濟憲法」之稱，是一個國家公共財政領域中的基本法，影響很大。預算法涉及面廣，涉及到財政的收入和支出、涉及到各個部門和各級政府的利益，還涉及到政府預算的審議和監督，關係非常複雜。
中國現行預算法自1995年開始實行。而後隨着經濟社會的發展，現行預算法逐漸暴露出一些問題，如預算不夠透明、缺乏監督等等。2004年，《預算法》修改正式納入十屆人大立法規劃，此後跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆人大。由於財政部等部門的強烈反對以及不能賦予人大對預算案的修正權和強化人大對預算的審查監督權等複雜原因，《預算法（修正案草案）》兩度擱淺。今年4月，《預算法（修正案草案）》重新提交全國人大常委會三審。在經過公開徵求意見和再次修改後，四審稿順利審議表決通過。修改後的預算法將於2015年1月1日起施行。
中國預算法修訂過程為何如此漫長，其間涉及到哪些至關重要的問題，以及預算改革到底對中國意味着什麼？就這些問題，紐約時報中文網約請近年來一直致力於推動地方政府公共預算改革的世界與中國研究所所長李凡解答這一系列問題，以下訪談內容經過編輯，並經李凡確認。
紐約時報中文網：您認為這一次預算法草案的修訂與以往相比有哪些進步，有哪些不足還需要進一步完善修訂？
李凡：從預算改革的角度來看，這次預算法修訂中有兩項最重要的進步，第一個是預算公開，從十八大的政治報告一直到現在的預算法修改，都在強調預算的全口徑公開。上一屆政府的溫家寶總理也曾經提出在任內要實現預算要公開，但是沒有做到，最後做到的只是一個「三公」經費的公開，就已經很不容易了。這一次的預算法很明確的強調除了「三公」經費公開之外，預算要全口徑公開，這是一個重大的進步；另一個進步就是把實際預算的決定權交給人大。這兩項是這次預算法修改最重要的東西。
不足的地方也在這兩方面。首先，在實際運行過程中，人大的權力是否會落實，我抱懷疑態度。因為在過去幾十年中，人大始終是橡皮圖章，真的給了人大權力，人大能用嗎，敢用嗎？地方政府背後還有黨委，黨委會願意嗎？第二個問題，預算法強調預算全公開，但是也強調涉及國家秘密的除外，所以下一步最大的問題就是《保密法》的問題。舉個例子，這是我們在做預算改革當中碰到的。2009年老百姓要求廣州市公布預算，廣州市政府就把預算全部在網上公布了，這是中國第一個大城市的預算公開，廣州市政府的預算全部公開了，所以老百姓又給上海市寫信要求上海市公開預算，上海市政府答覆是按照《保密法》的規定，預算不能公開。我們在上海閔行區做預算改革的時候，也碰到這個問題。按照《保密法》的規定，預算是不能全公開的。《保密法》規定裡面的很多內容，在預算方面是有體現的，例如，人員工資，這是最基本的一條預算公開的方針，官員的工資要不要公開，必須公開，官員拿老百姓的稅作為工資不公開怎麼行，但是官員的工資收入內容結構是屬於《保密法》規定的，不能公開。如果官員的工資都不能公開，預算怎麼公開。所以「除了《保密法》的規定」，這句話講的很含糊，保密法到底規定了什麼東西，所以我們下一步一定要修改《保密法》，這是個很大的問題。在政府信息公開的很多問題上都受到《保密法》的限制。
紐約時報中文網：中國在20年前制定的預算法是什麼樣子？
李凡：中國的預算法在20年前就制定了，那是一個非常糟的預算法，已經遠遠地脫離了現在社會的發展進程，它既不公開，也不民主，漏洞百出。所以20年來我們的政府預算基本上沒有公開。預算都不公開，老百姓怎麼知道政府的錢怎麼花出去的。預算法背後應該有一個最基本的原則：預算法涉及的是對預算的管理和監督，預算很重要，因為預算用的都是老百姓的稅。20年前整個社會和國家對這一點都不是很明確，當然，這一點現在已經很明確了。所以要有預算，政府的預算必須要有一個規範的東西，要對社會負責。
紐約時報中文網：2004年中國啟動預算法修訂，直到今年才通過《預算法（修正案草案）》四審稿，人大審議的過程為什麼會長達十年之久？
李凡：我個人感覺預算法修改的影響深遠，背後改革的內容所關聯和牽涉的面非常廣，所以很難改。因為要把政府的錢從暗的變成明的，沒有哪一級政府會同意。你不要把政府當成好人，我們要假設政府是有私心的，沒有官員願意自己花錢要受到別人的監督，也沒有政府願意把預算公開接受監督，包括西方的政府也是如此。美國立國兩百多年來，真正的預算改革是在19世紀末20世紀初，也是在立國100多年以後，才開始做現代預算制度。如果不是在一個民主和社會監督的環境下，哪一個政府願意被監督呢？在中國就更難，中國不是民主國家，只是在這幾年，中國公民意識才得到加強，民智有所提高，初步有了民權意識，老百姓才明白，政府花的是我的錢，（既然是我的錢），你就不能浪費。這些觀念是這幾年才有。
紐約時報中文網：地方政府的公共預算改革近些年有一些試驗，在浙江、廣東、上海等地都有所涉及，如浙江溫嶺試驗（從2005年開始，浙江溫嶺市引入民主懇談方式，讓老百姓參與政府財政預算制定和監督），北京麥子店試驗（2012年年底，麥子店街道決定，在保留「問政」的同時，街道從稅收返還的資金中再拿出一部分錢由居民自己決定這部分錢用在哪些民生項目上）等等，您曾參與過這些試驗，這些試驗為中國預算改革提供了哪些有價值的探索？
李凡：在此次預算法的修改里有一項規定，鄉鎮一級預算在人大審議之前可以由人大代表召集選民和公民聽取他們的意見。這一條百分之百是溫嶺經驗。我們當年在溫嶺做預算改革做了三個東西，第一，預算要全部公開；第二，建立人大審議預算的程序。這兩項都已經放在預算法草案四審稿里。還有一個是參與式預算，這個沒放進去。但是這句話里有很強的參與式預算的痕迹，這句話可以引申成參與式預算。
麥子店的做法，是一個典型的參與式預算。政府在編製預算的時候，拿出一部分錢的預算編製由社會來確定，實際是在政府編製預算過程中的社會參與。我個人認為這不應該進入預算法，因為預算法涉及的不是這個問題，這個問題只是各級政府在預算編製的過程當中，願不願意更開放，更民主的問題。願意的就可以擴大社會的參與，但是這種參與式預算的做法不是預算法應該規定的最基本的東西。
預算法主要解決兩個問題，第一，政府編製預算；第二，人大審議預算和審議的程序，之後預算要公開，這個基本上就是預算的過程，現在的預算法里也體現了。至於說政府在編製預算的過程中怎麼做，全世界各國各有各的做法。不過，溫嶺在政府編製預算過程中和人大審議預算的過程實現的公眾參與是溫嶺的特色，人大審議過程中的程序，溫嶺的經驗已經被吸收到預算法中了。至於政府編製預算過程中公眾參與的溫嶺經驗要看以後如何推廣了。但是這些做法不是強求的，即便在溫嶺，每一個鄉鎮的做法也不一樣，這不需要統一的法律規定。將來在法律上有這麼一句話我覺得會更好一點，更民主一點：即政府在編製預算的過程當中，應該聽取社會的意見。
|18| 紐約時報中文網：這次修正草案第四稿涉及到了人大對預算的審查監督，如初審中央預算草案的時間延長等等，那麼，在對預算的審查與政府公共支出的監督上，人大扮演一個什麼樣的角色，是不是能真正意義上起到監督的作用？
李凡：預算涉及到三個關係，政府、人大、社會，其中核心是政府和人大的關係。所謂政府和人大的關係體現在兩點：第一，政府制定的政策，需不需要人大來監督；第二，預算的決定權，在政府還是在人大。這一次預算法這一點規定得比較全面，政府是負責編製預算的，人大通過的預算包括修改的預算，政府不能隨便改，非常明確地指出預算權是人大的權力，這樣就體現了背後的一個關係，人大對政府不僅具有監督作用，而且各級政府權力而且包括預算實際上的最終權力是在人大而不是在政府，這背後的民主意義非常之強。我們一直強調預算改革實際上是政治改革，民主政治的核心內容是兩個方面，一個是錢怎麼花，一個是人怎麼選。現在我們在錢怎麼花這個問題上做了明文的規定，這是好事，但是規定歸規定，實際上能不能做到，我們還要觀察。但是不管怎麼樣，現在寫到條文里了。
以前人大純粹是「橡皮圖章」，當然現在還有可能會是橡皮圖章，條文寫上的東西和實際運行的東西可能不會一樣。因為中國的實際情況是政府是強勢的，人大是弱勢的。但是現在，在地方的人大，鄉鎮一級的人大開始進行改革，規定地方一級的人大一定要有專職的主席，有專職的辦公室主任，這是最近上半年張德江（全國人大常委會委員長）在外地調查時做出的明確規定。這表明地方一級的人大在開始加強自身作用，我覺得非常好，一定要加強人大的作用，這才是政治改革。
紐約時報中文網：預算法四審稿中提到「政府的全部收入和支出都應當納入預算」。現行預算法未將政府全部收入納入預算之中，在一定程度上成為政府「小金庫」形成的原因之一。新的規定是否意味着對政府「小金庫」的遏制，讓體外循環的財政資金沒有可乘之機？
李凡：這句話確實針對的是指各級政府或政府部門有沒有「小金庫」，中國的地方政府及地方政府的各部門百分之九十五以上都有小金庫。預算法草案中的這個要求很明確，要求政府所有的收入都要納入預算，但是執行起來非常難。
實現這一目標完全靠預算法是不行的，它不僅僅是預算法的問題，這需要請王岐山出來加大反腐敗力度了，沒有高層的壓力也不行。也要有社會監督，但是社會其實很難監督，銀行為客戶保密，不會告訴公眾各級政府有沒有小金庫，所以落實起來比較困難。僅靠社會監督不行，需要黨內黨外一起努力。
紐約時報中文網：修訂後的預算法將「預算公開」入法，還規定公開的時效和內容。怎麼保證政府公開信息的準確性，具體的公開機制是怎樣的？
李凡：政府信息公開的準確性取決於人大，人大怎麼審的，就公開到什麼程度。如果人大是被政府操縱的，公開的就是假的。這實際上就是背後的政治問題，就是我剛才一直強調的，人大和政府誰是老大。
我剛才強調預算的公開，加強人大的監督，這是真正的政治性的改革。預算法體現的不是技術性改革，而是政治性改革。關於具體的公開機制，將來財政部應該會出一個關於預算如何編製的規定。很多人反映，老百姓看不懂政府公開的預算。預算按照國家規定是類、款、項、目四項，這四項怎麼編，怎麼寫，將來要由財政部來定，這個是技術性改革。按道理，預算法草案中有關政府編製預算細化的規定是很詳細，但是實際上能不能做到呢？溫嶺的經驗就有這個問題，政府咬牙說行，我都公開了，人大可以批評監督。但是之後還是政府來執行，實際過程中能對政府監督嗎？還是監督不了，實際還是政府該怎麼花錢就怎麼花錢。政府怎麼做，實際上執行是什麼樣的，還是沒辦法監督。所以還應該有對決算的監督以及相關的規定。
紐約時報中文網：您在2009年的一次演講中也曾提到過，真正的預算改革應該是政治性改革，這其實已經觸及到了預算民主化的問題，那麼您認為中國的預算民主化道路還有多遠？
李凡：我覺得路還很遠。從理論上講，預算法到目前為止，根據這二十年的實踐經驗，這次預算法修改的程度是很大的。但正如我前面提到的問題：第一，保密法的規定，它影響到預算公開。預算公開，類、款、項、目四項，能公布到哪一步。如果是類，鄉鎮甚至縣一級，一兩張紙就夠了。如果公布到目，縣一級的預算至少是一本四五百頁的書，台灣連買一個茶杯都要事先列入預算。預算公開，什麼叫公開是有很大的差距的；第二，政府預算在什麼地方公開，政府說我公開了，公開在哪，老百姓是否能看見。第三，是程序上的問題，即政府和人大的角色問題。如果政府還有一大堆小金庫，人大也管不了，那預算法就是一張廢紙。而且政府背後還有黨委的意見。實際上，地方政府是三個層次在運作，黨委、政府、人大。現在預算法只講了兩個層次，真正的老大黨委沒有放在裡面。所以到底怎麼運行，我不知道。第四，是決算能否對政府起作用的問題。比如說政府在教育上本來規定花兩億人民幣，你花了五億，這怎麼解釋。又比如政府造成了很大的赤字，怎麼解釋。未來的路還非常之長。加之，中國又不是一個民主國家，社會對政府運行過程中的信息，到底能看到多少，我不知道。人大到底能不能真正地監督政府，也不一定能監督。所以法律上的東西和現實上還有很大差距。所以，中國的預算民主化還有很長的路要走。
白鷗為紐約時報中文網實習生，汕頭大學新聞學院在讀碩士研究生。
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