2015年9月2日 来源：国家行政学院学报

　 　预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。十二届全国人大常委会第十次会议审议通过的新预算法，对于推动财税体制改革在法治框架内顺利进行，推动人民代表大会制度与时俱进，推动实现国家治理体系和治理能力现代化，具有重大而深远的意义。

　　这次预算法修改幅度比较大。原法79条，新法增加到了101条，修改内容达79处。其中，新增28条，修改54条（包括合并4条为2条），删除4条，没有修改的只有21条。原法7200多字，新法约1.42万字，篇幅上增加了近一倍。从内容上看，原法很多条文大多只有一款，很简短，也比较原则，而新法的很多条文都增加到了三款、四款甚至更多，内容更加丰满、更加具体，也更加具有可操作性。

　　一、加强全口径预算管理与监督

　　2003年党的十六届三中全会决定中首次提出“实行全口径预算管理”，党的十八大和十八届三中全会决定进一步提出“加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求。实行全口径预算管理和监督，是建立现代财政制度的基本前提。原预算法规范的主要是一般公共预算。新预算法首次在法律层面确立了所有的政府收入和支出都应当全部纳入预算，通过完整的政府预算全面反映政府和公共部门的活动并实行相应全口径预算管理与监督的基本原则（第四条、第十三条）。同时总结实践经验，通过明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的概念、编制原则和相互关系，确立了由四本预算构成的全口径预算体系，对全部政府收入和支出根据其资金来源和支出用途分别进行管理（第五条、第六条、第九条、第十条、第十一条），使四本预算成为有机衔接的整体。

　　二、加强人大预决算审查监督

　   审查和批准预算决算，是各级人大及其常委会的一项重要职权。实践中，各级人大及其常委会积极探索加强预决算审查监督的新途径、新办法，积累了不少经验。根据党的十八大和十八届三中全会决定的要求，总结近年来各级人大对预决算审查监督的经验，新预算法从以下几个方面作出规定：

　　1.细化报送人大审批的预算草案。预算审查监督实践中反映的突出问题，就是预算细化程度不够，“看不懂”，无法实行有效的监督。为此，新预算法作了如下规定：一是在预算编制阶段，即要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制（第三十七条）；二是要求报送人大审查和批准的预算草案，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算按其功能分类应当编列到项（第四十六条）；三是要求报人大审批的决算草案应当规范（按预算数、调整预算数、决算数分别列出）和细化，一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款（第七十五条）；四是要求一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付应当分地区、分项目编制（第三十八条）。

　　2.完善人大预算初步审查制度。原预算法只规定了对预算草案进行初步审查，1999年全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定增加了对中央预算调整方案和中央决算草案进行初步审查的规定，2007年 起施行的监督法增加了对各级预算调整方案进行初步审查的规定。新预算法总结实践经验，对人大的预算初步审查制度进行了完善：一是明确了初步审查范围，对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查。二是明确了初步审查机构，中央由全国人大财政经济委员会进行初步审查，市级以上地方人大的初步审查，则由有关专门委员会进行，县级人大由常委会对预算草案进行初步审查。同时，考虑到一些地市级人大未设立专门委员会的实际情况，规定也可以由常委会有关工作机构研究提出意见（在人民代表大会审查预算时，可以由临时成立的专门委员会向大会提出审查结果报告）；县级人大由有关工作机构对本级预算调整方案和本级决算草案研究提出意见（第二十二条第一至四款）。三是明确了初步审查的时间（第四十四条、第六十九条、第七十八条）。四是明确规定对初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，各级财政部门应当及时反馈，并且初步审查意见和有关工作机构研究提出的意见，以及财政部门反馈的处理情况报告应当印发本级人大代表（第二十二条第六款、第七款）。

　　3.明确人大对预决算草案的重点审查内容。此次修改预算法，不仅完善了预算审查监督的相关程序，而且丰富了预算审查监督的实体内容，增加了对预算、决算重点审查的内容。一是规定了预算草案及其报告重点审查八个方面的内容（第四十八条）。二是规定了决算草案重点审查十二个方面的方面（第七十九条）。同时，明确了预算审查结果报告应当包括四个方面的内容（第四十九条）。

　　4.加强对预算调整的审查监督。原预算法关于预算调整规定的过于宽松，即仅指收支平衡的预算的总支出超过总收入或者举借债务数额增加的部分变更，导致实践中，大量超收收入的使用不需要报人大审批，仅根据加强中央预算审查监督的决定，向人大报告。预算科目调剂等预算变更也非常普遍，预算执行的随意性问题很突出。为了严格规范预算调整，加强对预算调整的审查监督，新预算法完善了关于预算调整的规定：一是拓展了需要报人大审批的预算调整情形：需要增加或者减少预算总支出的；需要调入预算稳定调节基金的；需要调减预算安排的重点支出数额的；需要增加举借债务数额的（第六十七条）。二是强调在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收支或者减少财政收入的政策和措施，必须作出并需要进行预算调整的，应当报人大审批（第六十八条）。三是强调报人大审批的预算调整方案必须说明预算调整的理由、项目 和数额（第六十九条第一款）。四是明确先动支再调整的应对突发事件情形。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须增加预算支出的，应当先动支预备费，预备费不足的，可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案（第六十九条第二款）。五是明确了虽然在四项预算调整情形范围内，但不属于预算调整的特殊情形。主要是指地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化。但应当向同级人大报告有关情况（第七十一条）。六是进一步强调必须严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理（第七十二条）。

　　5.完善对预算执行的监督。为切实加强对预算执行的监督，总结实践经验，新预算法进一步充实了相关规定：一是增加对预算批准前政府已经安排支出的监督，要求对上述支出情况应当在预算草案的报告中作出说明（第五十四条第二款）；二是特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人大常委会报告（第五十八条第二款）；三是完善对决算的监督，规定财政部门编制的决算草案应经本级审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准（第七十七条）；四是编制政府综合财务报告报备。各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人大常委会备案（第九十七条）。

　　6.发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用。为强化人大特别是基层人大的预算审查工作，充分发挥人大代表特别是基层人大代表在预算审查中的作用和联系选民的优势，扩大社会公众对预算活动的参与度，新预算法规定：设区的市级以上各级人大有关专门委员会进行初审、常委会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加（第二十二条第五款）；县、乡级人大举行会议审查预算草案前，应当采取多种形式，组织本级人大代表，听取选民和社会各界的意见（第四十五条）。同时规定，公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位和个人不得压制和打击报复检举人、控告人（第九十一条第一款）。

　　三、增强预算编制的科学性

　   为增强预算编制的科学性，使预算更加科学、合理，新预算法明确规定：一是各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制；二是各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排；三是各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及资产情况，编制本部门、本单位预算 草案。同时，新预算法提出在预算编制阶段，就需要考虑绩效评价结果和部门绩效目标管理，将绩效管理的理念贯穿预算编制、执行和审查监督全过程（第三十二条）。

　　四、增强预算活动的公开性

　　2010年党的十七届五中全会决定提出，提高预算透明度。党的十八大和十八届三中全会决定进一步提出“让权力在阳光下运行”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”等要求。实践中，已经实现了中央预算公开、中央部门“三公经费”公开、部门预算公开，地方政府的预算公开工作也在稳步推进。新预算法总结实践经验，回应社会关切，对预算公开作出了比较全面、具体的规定：一是强调预算公开是全面的公开，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他全部内容都要向社会公开，不仅包括各级政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告，还包括各级政府的部门预算、部门决算；二是在全面公开的原则下，特别强调重要事项的公开，包括政府预算中本级政府财政转移支付安排执行的情况以及举借债务的情况、部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费的安排使用情况、预算执行中进行政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等内容的公开；三是强调预算公开的可操作性，对预算公开内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定。（第十四条、第八十九条）

　　五、增强预算执行的规范性

　　增强预算执行的规范性，是预算法修改的一项重要内容。一是经人大批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条）。二是各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标（第五十五条）。三是规范财政专户的设立。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户（第五十六条）。四是重申中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。同时增加关于国库现金管理的规定：各级政府按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额（第五十九条）。五是规范预算执行中的超收和短收处理 （第六十六条）。这里重点对超收和短收的规范处理作出说明。

　　超收和短收都是预算执行过程中出现的问题，十八届三中全会决定提出的改进预算管理的一个重要内容就是弱化预算收入的约束性，强调“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，“建立跨年度预算平衡机制”。不再单纯地追求收支平衡，更强调政策目标和支出需要，也更强调依法征收，在预算执行过程中很可能会出现超收和短收的情况，新预算法在规范预算调整审批制度的基础上，对如何处理超收和短收专门作出了规定。

　　关于超收的处理。根据新预算法关于预算调整的规定，出现超收，如果用于安排当年支出，即增加当年总支出，则属于预算调整范围，必须报经本级人大常委会审批。然而，在修法过程中，很多方面都建议加强人大对超收收入使用的监督，应当明确超收收入不得用于当年支出。为此，新预算法增加规定“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”（第六十六条第一款）。

　　关于短收的处理。考虑到允许中央一般公共预算内举借债务，并实行余额管理，中央一般公共预算出现短收时，可以在余额限额和赤字规模内解决。如果省级以下政府出现短收可由省级政府给予援助解决，新预算法只对省级政府短收处理作了规定，即：省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，应当首先通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式来解决；如果通过上述方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案；为处理短收而增列的赤字，应当在下一年度预算中予以弥补（第六十六 条第三款）。

　　六、规范财政转移支付

　　财政转移支付制度是分税制财政体制改革的有机组成部分，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在用于均衡地区间基本财力的一般性转移支付占比较低，专项转移支付设置过多且交叉重复、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。

　　党的十八届三中全会决定提出，完善一般性转移支付 制度，“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”。按照上述要求，综合各方面的意见，针对实践中存在的问题，新预算法对财政转移支付制度作了如下规定：一是将转移支付制度法制化。新法中明确，国家实行财政转移支付制度，财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基 本公共服务均等化为主要目标（第十六条第一款）。二是明确转移支付应当以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体（第十六条第二款）。三是严格规范专项转移支付（第十六条第三、四款）。明确专项转移支付只能依据法律、行政法规和国务院的规定设立，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。建立专项转移支付的定期评估和退出机制。除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。四是严格规范转移支付预算的编制。同时，为方便下级政府预算的编制，明确上级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府，并由下级政府编入本级预算（第三十八条）。五是明确了转移支付的下达时间（第五十二条）。这些规定，将有利于提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，优化转移支付结构；有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预；也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。 

　　七、规范地方政府债务管理

　　原预算法第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。实践中，地方政府除了依据预算法和国务院的规定，在国务院确定并经全国人大批 准的额度内发行地方政府债券（包括财政部代发和自办发行）外，还在现行法律规定以外，通过各种方式举借了大量债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。

      根据党的十八届三中全会决定精神，为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法从以下几个方面对地方政府举债进行了规范：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务。二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在 国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得以任何其他方式筹措。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度（第三十五条）。六是严格问责，各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分（第九十四条）。这些规定，既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还，以及人大怎么审查和监督的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；也有利于人大和社会加强监督，防范和化解地方政府债务风险。