2014年12月14日   来源：中国会计报

      业内迎来权责发生制政府综合财务报告制度改革的里程碑事件，政府综合财务报告编制将由试编迈向正式编制试点阶段。

      日前，财政部发布备受业内期待的《政府财务报告编制办法（试行）》《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，基本搭建了政府财务报告编制的制度框架。

      编制办法和操作指南的出台，意味着政府财务报告编制进入操作起步阶段，新的政府会计规范体系也即将开始落实。

      填补政府财报制度上的空白

      得知新规出台后，财政部财政科学研究所研究员陈穗红感叹：“编制办法和编制指南的发布标志着我国政府财务报告制度改革取得重要的实质性进展，填补了我国以往在政府财务报告制度方面的空白。”编制办法和操作指南明确了“政府财务报告体系包括政府部门财务报告和政府综合财务报告”这一概念。她分析说：“这不仅有利于向信息使用者提供多层次的政府财务信息，而且为政府综合财务报告的编制奠定了部门基础，建立了由下而上的信息来源和会计逻辑关系，有助于提高政府财务信息的真实性和可追溯性。”海南省财政厅国库处副处长张红丽介绍，编制办法和操作指南各有侧重、互为补充、逻辑清晰、操作性强，对各地区编制政府财务报告具有重要的指导作用。编制办法对政府财务报告的编制基础、主体范围、主要内容和编制流程等作了原则性规定，有助于报告编制者更好地掌握政府财务报告内涵和核心；操作指南对政府财务报告的具体构成以及每个会计报表项目数据的获取方式进行了详细说明，并附有详细的科目对照表和工作清单，各地区根据操作指南进行编制，可以起到事半功倍的效果。为准确反映政府财政财务状况，操作指南充分考虑了对政府内部交易事项的抵消，包括财政内部各资金主体、财政与部门、部门与部门之间都进行了详细规范，这也是以往的预决算报告难以做到的。

      编制办法和操作指南亮点突出

      将编制办法和操作指南通读一遍后，中国人民大学商学院会计系教授王彦发现了其中的很多亮点。

      第一，此次新规实现了按照政府履职责任主体编制财务报告。过去，在政府整体层面一直没有反映政府掌管全部经济资源情况的财务报告，而此编制办法要求编制政府整体层面的综合财务报告，可以反映一级政府和一个区域内各级政府的全部公共经济资源情况，从而反映政府整体的经济受托责任履行情况。

      第二，此次新规还实现了政府综合财务报告按照会计基础数据编制。过去在试编政府财务报告时，由于此前政府会计核算主要以收付实现制为基础，很多基于权责发生制的会计数据没有记账，不得已采用了根据收付实现制的决算报表调整编制财务报表的方法。近年来，随着财政总预算会计制度、行政事业单位会计制度的修订，政府会计核算在资产负债方面逐步引入权责发生制记账基础。根据此次编制办法要求，政府财务报告的数据取值直接来源于单位的会计账簿，对报告需要、没有直接对应账簿的数据，也要以相关的其他账簿数据为基础进行调整，作为编制报表的依据。无疑，这样的做法保证了财务报告中会计数据的客观性。

      编制办法和操作指南既借鉴吸收了国际经验，又结合我国国情，可谓“中西合璧”。陈穗红告诉记者：“例如，政府和部门财务报表体系的内容，既借鉴了国际上的普遍做法，又考虑到我国对政府财务信息的现实需要和编制条件，选择了资产负债表、收入费用表和当期盈余与预算结余差异表构成我国的政府财务报表体系。”此外，陈穗红认为，对于政府财务报表的具体项目和财务报告中非报表部分的内容设计，也都体现了中国财政管理的特色和信息使用者的重点需求。

      需尽快做好政府财务报告编制相关准备工作

      政府财务报告制度改革涉及到所有政府部门、行政事业单位，而且与以往预算会计和决算报告编制方法有较大的不同，为了保证编制办法和编制指南能够按计划在2017年开始实施，需要各部门和各单位积极做好人才和技术方面的准备工作。

      加强对相关人员的培训是业内的共识。与传统政府预决算报告相比，政府综合财务报告涵盖的范围更广，会计核算更加复杂，对会计人员要求更高。

      张红丽认为，培养一批既熟悉财政财务管理，又通晓政府财务会计的人才，是成功推行权责发生制政府综合财务报告制度改革的必备条件和重要保障。

      陈穗红建议，相关部门应尽早进行政府财务报告信息系统的研发和更新改造，使改革能够在信息化基础上进行。同时，应重视政府财务报告信息应用和分析的研究，根据政府财务的实际情况和信息使用者的需求，开发和建立切实有效的信息应用与分析方法体系，使政府财务报告制度的改革获得最大可能的实效成果。

      王彦还提出，有关部门要加快资产、负债等基础数据的确认和计量。虽然现行会计制度对核算政府的资产、负债等会计信息的核算要求大大增加，但是由于新制度实行时间不长，有些会计制度要求的资产、负债等核算项目还没有被核算记账，如公共基础设施、政府对企业的投资权益等。

      “这些资产、负债没有账务记录，就难以纳入编制的政府财务报告内，影响财务报告对政府掌握经济资源的完整报告。所以，有关部门应当抓紧对尚未记账的资产、负债进行清理，对其记账成本进行确认，并记入会计账簿。”王彦说。

      对此，张红丽也建议，各地区要积极配合财政部完善行政事业单位国有资产管理办法，开展清产核资，摸清政府“家底”，为编制政府综合财务报告奠定基础。