2016年4月8日 来源：上海证券报
■新《预算法》和随后一系列相关文件的颁布实施，开启了政府债务管理的新政时代，但相关的信息披露机制建设依然滞后，可能大大削弱制度约束与市场约束的有效性。强化信息披露的政治意愿和改进技术能力，是债务新政需要持续关切和弥补的关键环节。
□王雍君
新《预算法》和随后一系列相关文件的颁布实施,开启了政府债务管理的新政时代。在此之前,尽管地方政府没有法定举债权,但地方政府绕开法律规制、通过投融资平台大量举债,在短短数年时间里迅速累积起庞大债务,并从2012年开始进入偿债高峰,成为金融风险和财政风险的头号来源,在可预见的未来仍可能对宏观经济稳定、财政可持续性和公共服务交付能力造成负面影响。之所以如此,关键原因在于长期以来政府债务既欠缺制度化管理、又欠缺金融市场约束的现象严重,以至于没有任何有效的力量迫使地方政府担负起真正的责任。债务新政结束了政府债务的自由放任与失责状态,但相关的信息披露机制建设依然滞后,可能大大削弱制度约束与市场约束的有效性。强化信息披露的政治意愿和改进技术能力,为投资者、评级机构、公众和其他利益相关者的债务评估创建信息基础,乃是债务新政需要持续关切和弥补的关键环节。
地方政府债务必须适应市场测试的新时代
在信息发达的全球化时代,那些想要在资本市场立足并扎根的政府,必须面对精明的投资者对其债券安全性、收益性和流动性的严格审视和评估,后者的实质是对政府债务可信度进行全面而严格的市场测试。地方政府债务必须适应市场测试的新时代,如果不能适应这种转变,各级政府面向资本市场融资的成功前景将十分暗淡。市场测试不只是测试特定债券发行方案的吸引力,更涉及对政府债务管理整体可信度的“市场打量”。制度基础的债务管理因而不可或缺并且极端重要,其基本框架已经在债务新政中确立起来:规则基础、规制基础和市场约束正是其中的三个支柱。前两者属于政府内部施加的债务约束,后者系外部约束。
债务新政首先为政府债务管理确立了一套全新的规则,最重要的有六个:立法机关批准政府债务(存量和增量)限额、政府债务纳入预算程序、黄金规则(债务只能用于公益性资本支出)、地方政府只能通过发行债券(包括一般债券和专项债券)融资、债务预警与应急处理、债务问责(把债务作为硬指标纳入政绩考核)。规则的实施依赖行政规制。债务新政确立的行政规制包括:中央政府每年向地方政府分配债券发行额度、地方政府只能在额度内举债且须报人大批准、禁止省以下地方政府自行发债(可以向省级政府申请代发)、禁止各级政府通过所控制的实体(企事业单位等)举债、系统清理和区分平台债务(哪些属于或不属于政府债务)、禁止法外担保、融资平台在建项目后续融资必须保证、专项债券和一般债券分清不同的偿债来源,等等。
特别重要的是,债务新政规定建立地方政府性债务公开制度,加强政府信用体系建设(核心是建立地方政府信用评级制度和完善地方政府债券市场)。债务公开的渠道也有特别规定:通过改进地方政府债务统计报告和权责发生制政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。43号文(国务院关于加强地方政府性债务管理的意见)更是明确规定:各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况,自觉接受社会监督。
制度约束、特别是关于信息公开和信用评级的规定,为政府债务的金融市场约束创造了基本的前提条件。制度约束不能取代市场约束。规则和规制是一回事,市场参与者如何审视和评估是另外一回事。尽管如此,金融市场对政府债务的评估高度依赖制度安排及其有效性。当前的主要问题是:债务信息披露机制的关键细节缺失,信息披露进展严重滞后,可能导致以制度约束引导市场约束的努力被大打折扣。
应着手强化信息披露机制建设
债务透明度是财政透明度的关键方面,也是对政府债务建立市场约束的最重要的前提条件。债务透明度要求政府以全面、可靠、易理解、可比较和定期的方式,向公众和资本市场充分披露债务信息,包括债务存量、增量、发行、使用、偿付和管理方面的信息。无论管理与评估财政风险,还是引导政府成功进入资本市场融资,都要求政府债务信息的充分披露。就投资者而言,他们最关心的无疑是政府的偿债能力,这方面的信息披露因而尤其重要。
评估偿债能力的首要方面是政府整体的财务状况:财政赤字(流量法)和资产净值(存量法)是其中两个最重要的衡量指标,分别通过资产负债表和财政运营表披露。财政赤字需要有清晰和严格的定义,采用国际标准至少披露基本赤字(综合赤字减利息支付)、运营赤字(现金赤字减利息支付的通货膨胀部分)、综合赤字、承诺基础的赤字、经常性赤字(经常性收入减经常性支出)和现金赤字。现金赤字最为重要,应严格定义为政府的借款需求(包括国内与国外)。综合赤字应汇总社会保险预算、政府基金预算、国有资本经营预算以及各种形式的欠款(应付未付),还应包括对国家控股的金融机构和国有企业未弥补的亏损。每类口径的赤字都有其特定含义,帮助从不同角度评估政府整体的财务状况。
存量法评估依赖作为一般目的资产负债表,也依赖一系列特定目的财政义务(需要政府清偿)报告。财政透明度的国际最低标准要求披露政府担保和其他或有负债报告,税收支出(优惠)和政府净贷款(贷款减贷款偿还)报告,政府现行规划与新增规划的中期成本,并且区分中央政府、地方政府和一般政府加以报告。公共金融机构和公共非金融企业的准财政活动报告,也要定期和单独披露,资本支出(依赖债务融资)报告也是如此。更一般地讲,需要定期披露一般政府的整体财政风险报告,包括未备基金的社会保障负债。国际上将一般政府定义为中央政府、地方政府以及政府控制的非营利和非市场化运作的各类实体,包括社会保险基金。当前的预算与财务报告披露的范围相当狭隘,可能使人们对政府真实的财政图景发生误解,包括影响对政府债务可信度的评估。
除了披露“现状如何”的信息外,一并需要披露的还有可持续性和财政易损性方面的信息。健全的资本市场对政府政策的可持续性非常关注,因为政策上的不可持续意味着投资于政府债券将遭遇风险。市场信号的反馈将促使政府重视审视其债务政策和其他政策,从而建立对政府政策的市场约束。目前体制下,这种具有重大价值的约束机制非常欠缺。缺失市场约束的制度约束,不可能有效约束各级政府对其债务担负起真正的责任。2008年以来,中国地方政府债务与风险累积强力地表明了这一点。
还需要做些什么
当前的债务新政已经为规范和约束政府债务管理提供了基本的制度框架,从而为引入宝贵的市场约束机制创造了基本的前提条件。但是,由于信息披露机制的关键细节没有跟进,包括缺乏明确的改革日程表和信息披露严重不足,市场约束及其有效性无法得到保证。在这种情况下,过度依赖行政规制的政府债务管理模式仍将在可预见的未来起主导作用。问题在于,规则和规制约束作为外部约束,无法替代内生的市场约束的独特作用。一个只须面对规则和规制、无须面对“市场打量”的政府,不可能成为资本市场的持续玩家,更不用说赢家。
之所以如此,一个重要原因在于地方政府遵从规则和规制的动力不足,假以时日,总能找到各种方法加以规避,而监管机制总有其局限性。最终结果是:即使表面规则和规制很严格,地方政府依然缺失真正的债务责任,从而使中央政府规范和约束地方债务的努力落空。
这些考虑凸显了信息披露的极端重要性。至少有三个层次的信息披露需要特别强化:现状(究竟欠了多少)、可持续(当前政策可持续吗)、易损性(各种冲击因素会导致财政状况迅速恶化吗)。债务新政只是提供了一个框架性规定。这三个方面的细节如何确认和操作,仍需高度关切。
（作者系中央财经大学财经研究院院长、教授；中央财经大学政府预算研究中心主任；
北京财经研究基地首席专家）
